秦新国委员的发言

——加快土地经营权流转  促进农村经济发展

 

    “三农”问题关系到党和国家事业发展全局。中共十七届三中全会审议通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，其目的是为进一步统一全党全社会认识，加快推进社会主义新农村建设，大力推动城乡统筹发展。我市是一个农业大市，目前农业产业化水平较低，这对农业、农村经济的发展影响巨大。当前制约我市农业产业化发展的因素很多，其中耕地资源没有得到充分合理的利用是其重要原因之一。

    一、当前我市农村土地承包经营权流转的特点

    农村土地承包经营权流转是农村经济发展的必然产物，加快建立健全土地使用权流转机制，促进农村土地资源合理流动和优化组合，是提高土地利用率的有效途径。根据对冷水滩、零陵、东安、祁阳、道县等县区的重点乡镇抽样调查和全市11个县区农业局、经管科的统计，我市从2004年以来农村土地承包经营权流转主要有以下特点：

    1、流转规模逐年增大。随着我国经济高速增长和工业化、城镇化步伐明显加快，农民的择业渠道日益拓宽，非农业劳务输出规模不断壮大，近年来我市每年都有100万以上的农民走出家门寻找致富门路，再加上农业专业大户的不断涌现，扩大了对土地的需求，导致农村土地流转数量逐年增加。据初步统计，2004年我市土地流转面积31.3万亩，占总耕地面积的10.14%，2008年全市土地流转面积达63.8万亩，占总耕地面积的15.49％，每年平均以两位数的速度增长。

    2、流转形式多样。因各地的实际不同，我市目前耕地流转主要有以下三种方式。一是转包。转包面积有27.5万亩，占流转面积的43.02%。主要是外出务工家庭劳力不足或个体工商户从事非农经营而不愿放弃土地的农户，一般采用这种形式。这种形式一般是由亲戚或同村农户代耕代种，期限不定，大多是口头协商、无偿或农户自领政府补贴款；还有少数转包给种田大户，一般也不签订合同，转包费在100—200元/亩；二是出租。面积有21.8万亩，占总面积的34.1%，主要是农户将承包地租给种植大户或龙头企业，实行规模化经营，以取得规模效益。通过调查发现，出租式的流转，一般是种植大户或龙头企业主动联系农户进行流转，如蓝山县塔峰镇种桑养蚕基地、新圩镇龙家坊村工业园小区，都是由企业主动与农户衔接，其条件和利益关系由双方协商并签有书面合同，租金实行一次性或分期支付。三是互换。互换面积6万亩，占总数的9.38%，主要是由于我市土地承包实行优劣搭配，农户地块零星分散，为方便耕作，户与户之间将承包的部分地块互相交换，交换条件双方协商，换地双方向发包方承担任务，多数维持原承包关系。除以上三种主要流转形式外，还有少量的转让及入股等其他形式的流转面积8.6万亩，占总数的13.5%。

    3、流转成效明显。通过土地经营权流转，一是促进了土地资源合理配置和农业产业化经营。随着土地经营权流转步伐加快，土地逐步向专业大户、龙头企业、合作组织聚集，农业生产的区域化、特色化、产业化的发展势头明显加快。2008年全市通过土地流转形成规模在50亩以上的专业生产大户11300户，涉及到粮食、蔬菜、水果、畜牧水产、林业等行业。如道县近年大力发展脐橙这一优势产业，通过土地合理流转，目前全县种植50亩以上的大户达到370户。宁远县仁和镇为发展烤烟这一特色产业，现发展成了万亩烤烟基地， 2007年30亩以上种植大户有170余户。二是促进了农村劳动力转移。农村劳动力转移与土地流转互相促进，互相制约。农村劳动力转移为土地流转创造条件，土地流转为农村劳动力转移提供了动力。通过土地流转，农民可以获得一定土地租金收入，节余劳动力为其它行业提供充足的劳动资源，促进其它行业发展。据统计，2008年全市农村移转劳力130万人。三是实现了农民增收。土地流转提高了土地的利用率，专业生产大户通过集中土地，将技术、资金、管理等现代生产要素投入到生产中，降低了生产成本，提高了生产效率。土地出租方既可以得土地租金又可以得到更高的打工收入。

    从调查情况来看，目前我市土地流转工作虽然取得了一定的成效，但也存在一些不容勿视的问题，主要表现在：一是农村土地流转规模不大，专业大户承包偏小， 2008年全市土地流转面积63.8万亩，只占总耕地面积的15.49%，这与沿海发达地区相比差距很大，如浙江省2007年底，全省土地流转面积达465.76万亩，占总承包耕地面积的23.5％；涉及流出土地农户240.78万户，占全省家庭承包经营总农户的25.6％；二是农村土地流转市场建设滞后，中介服务组织缺位，流转信息不畅。据调查，到目前为此，全市没有一个县区或乡镇建立农村土地流转市场或中介服务组织；三是流转程序不规范。农村土地流转的随意性和不稳定性较明显，许多流转都没有建立稳定的流转关系，流转期限很短。双方签订书面合同的少，口头约定的多。有的即使签订了书面合同，也还存在很多不规范的地方。如流转合同标的不明、没有流转期限和违约补偿办法，权利、义务界定不明，这些都是产生土地承包纠纷的根源。

    二、制约我市农村土地承包经营权流转的主要因素

    目前全市土地流转面积小、土地流转不活跃，究其原因，主要有以下三个方面：

    1、客观条件的制约。首先，我市属山地丘陵地带，耕地分布零散。特别是第一、二次土地承包时，为求得公平，耕地按好、中、差搭配承包，使农户的承包土地极为分散，很难成规模，耕种难度大，流转也困难；其次，基础设施不完善。目前我市绝大多数耕地的道路、水利等设施配套不全，许多地方不适宜大型农机具推广应用，给农业规模化、集约化经营带来相当困难，也在一定程度上制约了土地的集约化经营；再次，龙头企业、专业合作组织直接参与土地承包流转的少。目前我市龙头企业只愿与农户签订订单，很少有企业直接承包耕地从事农业生产；第四，农业生产风险大，效益低。“靠天农业”仍旧是当前农业最突出的问题。在农业保险政策滞后乃至空白的情况下，市场风险和自然风险严重阻碍规模农业的健康发展，同时也阻碍了土地规模经营和土地流转规模。2008年冰灾给我市农业生产造成了严重损失，特别是规模经营的种养大户损失更为惨重，有的甚至血本无归。农业生产效益低下，也是阻碍农村土地流转的重要原因。如水稻生产一般正常年份每亩纯收入只有200元左右。

    2、传统观念的影响。在很多农民眼里，土地是 “保命田”、“退路田”，他们即便从其他行业可以获得一定的收入，也不愿放弃承包土地的经营权。还有的农民对政策有误解，认为土地承包责任制长期不变，就是土地私有化，土地就是自己的了，如果现在不争取承包地，将来会一无所有，所以许多农民转移出去后，仍不放弃土地，宁可粗放经营，甚至不惜撂荒弃耕，也不愿转出承包地。特别是一些城郊农民从城市扩容中获得高额收入和补偿，更不愿长期流转土地经营权。

    3、社会保障体制不健全。在当前农村社会保障机制尚未形成的情况下，土地承担着就业和社会保障的功能，因此在土地流转问题上农民不得不谨慎考虑。加至中介服务组织的缺位，造成流转信息不畅通，导致农地流转市场化程度不高。

    三、加快我市农村土地承包经营权流转的对策和建议

    为加快土地流转进程，改变我市土地流转率低、流转速度慢、流转规模小、流转方式不活的现状，促进农民积极参与流转，促进农业增产、农民增收，建议做好以下几个方面的工作：

    1、加大政策宣传，澄清模糊认识。加快农村土地流转，促进农业规模经营的工作涉及面广，政策性强，关系到广大农民群众和各经营主体的切身利益和农村改革、发展、稳定的大局，全市各级政府必须高度重视，切实加强领导。充分利用广播、电视、报刊等各种媒体，大力宣传有关农村土地流转的法律法规和土地流转增收致富的典型，让广大干部充分认识到，这些法律政策是党在农村基本政策的进一步完善，是深化农村改革的重要内容，是处理土地流转问题的政策和法律依据。通过学习使广大基层干部不断提高依法行政能力和增强为民服务意识。通过宣传，让广大农民群众充分了解党在农村的基本政策,澄清模糊认识，使他们在土地流转过程中，提高法律意识，自觉按法律规范办事。

    2、加强政府引导，规范流转行为。土地流转工作直接关系到农户的切身利益，不仅政策性强，而且时间跨度也较长。各级政府应主动做好土地流转的指导、协调、管理、服务和监督工作。建议：市、县两级政府尽快出台《农村土地经营权流转管理办法》，进一步明确管理者职责，规范土地流转行为；县区政府要尽快成立农村土地流转工作领导小组，负责所辖区域农村土地流转的协调、监管、政策落实和业务指导工作；乡（镇）设立农村土地流转办公室，具体负责农村土地流转申请、审核报告以及调查摸底登记、调解纠纷等服务工作。同时，各级政府要引导专业生产大户、投资开发者、龙头企业积极参与土地流转，并在资金、技术、服务等方面给予扶持，对达到一定规模的种植大户、龙头企业、村级组织给予奖励，进一步促进土地规模化经营。

    3、加强服务平台建设，提高流转效率。针对目前我市在农村土地流转过程中，供求信息极为分散的状况，建议县乡政府建立专门的农村土地流转信息网络平台和交易市场，建立以农经部门为依托，农业、林业、国土、城管、水利等相关职能部门和社会力量参与的土地流转中介服务组织，为农村土地流转提供供求信息、推介项目、资产估价、土地托管、土地融资等服务，推动土地流转健康有序进行。

    4、加强基础设施建设，创造流转条件。目前，我市农业基础设施落后是制约农村土地流转的重要原因。建议各级党委、政府进一步加强农田基础设施建设，改善土地生产条件，把农田基础设施建设纳入现代农业发展的整体考虑，捆绑使用农业综合开发、扶贫、国土整理和其它农业项目资金，大力改造中低产田，完善水利设施和田间机耕道建设，为土地流转提供良好的外部环境。