申请人：张某。

被申请人：祁阳市发展和改革局，统一社会信用代码114311210066272509。

住所：祁阳市浯溪中路169号。   

法定代表人：于浩，党组书记。  

申请人对被申请人作出的《张某信访事项处理意见书》不服，于2025年7月13日向本机关提出行政复议申请。本机关依法于2025年7月22日予以受理，于2025年8月29日当面听取了申请人意见，于2025年9月20日延长审理期限至10月20日。现经普通程序审理终结。

复议请求：请求撤销被申请人作出的《张某信访事项处理意见书》并责令重作。

申请人称：

一、祁发改备〔2024〕12号备案文件涉及白水镇光伏项目的备案内容存在“建设与备案信息不符”的事实明确，被申请人应当依法进行查处。

祁发改备〔2024〕12号备案资料中的“白水镇居民建设屋顶投资0.375MV屋顶光伏分布式电站建设项目”对建设内容及规模进行了描述，项目单位应对项目信息的真实性、合法性和完整性负责。白水镇（申请人房屋丽水嘉苑小区所在镇）项目明确包含在祁发改备〔2024〕12号备案资料的建设地点中，备案信息描述为“居民屋顶”，但实际建设的是商品房共用屋顶，申请人已查明《房屋归属证明》造假，即便《房屋归属证明》材料属于并网文件，但现有证据足以证实该项目白水镇范围的建设内容属于“建设与备案信息不符的项目”，被申请人应当依据《企业投资项目核准和备案管理条例》“向备案机关提供虚假信息的，由备案机关责令限期改正”的规定履行监管职责，被申请人未依法启动查处、撤销备案、行政处罚等程序，属于行政不作为。

二、被申请人对申请人举报处理程序不当

申请人于2025年5月两次邮寄举报信，被申请人不处理，直到申请人向中央巡视组举报后，被申请人才出具敷衍式答复。

被申请人答复称：

一、祁阳某公司对案涉光伏发电项目通过在线平台申请备案，提供的备案资料齐全，被申请人依法通过其备案申请，程序合法

《企业投资项目核准和备案管理条例》（国务院令第673号）第三条第一款规定：“对关系国家安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目，实行核准管理。具体项目范围以及核准机关、核准权限依照政府核准的投资项目目录执行。政府核准的投资项目目录由国务院投资主管部门会同国务院有关部门提出，报国务院批准后实施，并适时调整。国务院另有规定的，依照其规定。”第二款规定：“对前款规定以外的项目，实行备案管理。除国务院另有规定的，实行备案管理的项目按照属地原则备案，备案机关及其权限由省、自治区、直辖市和计划单列市人民政府规定。”案涉光伏发电项目不属于第三条第一款规定的项目，因此不需要实行核准管理，应当实行备案管理。

对于企业投资项目，政府相关部门分别实行核准和备案两种不同的管理方式，二者有着明显的区别：一是法律属性不同，项目核准属于行政许可事项，项目备案则属于非行政许可事项；二是行政机关的职权不同，行政机关对于核准事项具有审查批准的权限，对于备案事项则无权进行审查，备案机关只是对企业是否依法履行投资项目信息告知义务进行管理；三是对当事人所施加的义务不同，当事人对于核准事项必须依法提供申请材料，备案则要求当事人如实履行告知义务，并对提供材料的真实性负责。

正因如此，相关法律规范对项目备案作出了明确规定。《企业投资项目核准和备案管理办法》第三十九条规定：“实行备案管理的项目，项目单位应当在开工建设前通过在线平台将相关信息告知项目备案机关，依法履行投资项目信息告知义务，并遵循诚信和规范原则。”第四十条第一款规定：“项目备案机关应当制定项目备案基本信息格式文本，具体包括以下内容：（一）项目单位基本情况；（二）项目名称、建设地点、建设规模、建设内容；（三）项目总投资额；（四）项目符合产业政策声明。”第四十条第二款规定：“项目单位应当对备案项目信息的真实性、合法性和完整性负责。”第四十一条规定“项目备案机关收到本办法第四十条规定的全部信息即为备案。项目备案信息不完整的，备案机关应当及时以适当方式提醒和指导项目单位补正。”

祁阳某公司（以下简称某公司）于2023年12月22日向被申请人就案涉光伏项目进行备案，提供了下列备案资料：1.《祁阳某新能源有限公司2.98兆瓦屋顶分布式光伏电站建设备案的请示报告》；2.《项目符合产业政策的声明》；3.《承诺函》；4.《信用承诺书》。上述资料符合《企业投资项目核准和备案管理办法》第四十条第一款规定的全部四项材料，材料齐全，因此，根据第四十一条的规定，只要备案企业提供了相应的基本信息，备案机关即应当完成项目备案，被申请人依法通过了某公司的备案申请，程序合法。

二、按照规定，案涉光伏项目申请备案无需提供相关不动产权属证明，因此，申请人所指称的《房屋归属证明》的真伪情况与案涉备案管理无关；即使案涉光伏项目存在申请人所说的“建设与备案信息不符”的情形，被申请人依法也无权撤销其备案内容

1.案涉光伏项目申请备案无需提供相关不动产权属证明，因此，申请人所指称的《房屋归属证明》的真伪情况与案涉备案管理无关。《企业投资项目核准和备案管理办法》第四十条第一款规定清楚无误地表明，企业在办理投资项目备案时，并不需要提供项目所依托建筑的不动产权证。第四十条第一款第二项规定备案信息需包括“项目名称、建设地点、建设规模、建设内容”，其中的“建设地点”是指项目需明确描述项目的建设地点，而并不是要求提供所在建设地点的不动产权属证明。因此，案涉光伏项目备案申请原本不需要提供不动产权证，即使某公司在申请备案时，附带提供了《房屋归属证明》，也与案涉备案申请所需的资料无关，不属于被申请人应当审核的内容，更何况，被申请人没有审核的权限，因为该项目属于备案管理而非核准管理。

因此，申请人所指称的《房屋归属证明》的真伪情况与案涉备案管理无关。申请人认为某公司应当提供建设地点的真实的不动产权证，被申请人才能通过其备案申请，没有不动产权证就不能备案，该观点没有法律依据。

2.即使案涉光伏项目存在申请人所说的“建设与备案信息不符”的情形，被申请人依法也无权撤销其备案内容。申请人在《行政复议申请书》中指出“备案信息描述为‘居民屋顶’，但实际建设于商品房共有屋顶”，属于“建设与备案信息不符”的情形。申请人该说法没有依据。首先，目前并无相关文件规定将“居民屋顶”的定义明确界定为“居民自建房屋顶”，因此不能认为“商品房屋顶”不属于“居民屋顶”，案涉项目不存在“建设与备案信息不符”的情形。

其次，退一步讲，即使如申请人所言，“居民屋顶”不包括“商品房屋顶”，案涉光伏项目确实存在申请人所说的“建设与备案信息不符”的情形，被申请人依法也无权撤销其备案内容。《祁发改备〔2024〕12号》文件明确：“发改部门履行事中事后监管职责……对未依法备案的项目、建设与备案信息不符的项目，依照《企业投资项目核准和备案管理条例》相关规定执行”，而《企业投资项目核准和备案管理条例》并没有赋予被申请人可以撤销备案项目备案内容的职权，被申请人也就没有法律依据撤销案涉项目的备案内容。法无授权不可为，被申请人作为备案管理机关，应当严格遵守备案机关的职权边界，在没有法律规范明确授权的情形下，不能乱作为。因此申请人要求被申请人撤销案涉项目备案内容，于法无据，被申请人并不存在申请人所称的“行政不作为”。

三、如果申请人认为案涉光伏项目侵害了其合法权益，可通过司法途径进行维权

行政备案是指行政机关依法要求公民、法人和其他组织，报送其从事特定活动的有关材料，并将报送材料存档以便备查和进行监督的事后监管方法。行政机关对于备案事项无权进行审查，当事人自己对提供材料的真实性负责。本案中，被申请人对案涉项目的备案管理是一种行政法律关系，被申请人已经尽到了备案管理的行政职责。至于某公司在案涉项目中发生的侵权行为，属于其他法律关系，比如民事或刑事法律关系，被申请人对此无职权处理。如果申请人认为案涉光伏项目侵害了其在投诉举报信中所反映的合法权益，可通过司法途径进行维权。

综上所述，在案涉光伏项目备案管理中，被申请人已经依法履行了备案管理的法定职责；在处理申请人投诉举报以及信访事项中作出的案涉答复，事实清楚、适用依据正确、程序合法，符合及时、准确的行政原则，申请人的行政复议请求没有事实和法律依据，请求复议机关依法驳回申请人的全部行政复议请求。

经审理查明：

2022年11月2日，祁阳市人民法院执行裁定书裁定将白水镇丽水嘉苑小区七套房屋以物抵债给申请人。

2023年12月22日，某公司向被申请人就案涉光伏项目进行备案，提供了备案资料：1.《祁阳某新能源有限公司2.98兆瓦屋顶分布式光伏电站建设备案的请示报告》，请示报告内容为项目名称，建设地点（肖家镇、白水镇、进宝塘镇、大忠桥镇、观音滩镇、长虹街道、龙山街道、浯溪街道），建设内容及规模，项目单位、投资主体、安装服务企业，项目总投资；2.《项目符合产业政策的声明》；3.《承诺函》；4.《信用承诺书》。

2024年1月23日，被申请人出具了祁发改备〔2024〕12号《祁阳市发展和改革局关于祁阳市肖家镇等8个镇祁阳某公司2.98兆瓦屋顶分布式光伏发电项目备案证明》，备案内容为项目单位、投资主体、建设地点、主要建设内容及规模、安装服务企业及项目总投资。

2024年7月29日，被申请人在《祁阳市乡村振兴屋顶分布式光伏发电项目并网备案表》（以下简称并网备案表）上签具“经供电所验收合格后，该4户以非自然人并网”的意见并加盖公章。《并网备案表》列明开发企业为某新能源，业主为唐某、蒋某良、蒋孟佩，祁阳市白水镇人民政府签具“拟同意”并加盖公章，某公司及供电所均盖章确认。

2025年5月23日、5月27日，申请人向被申请人邮寄了某公司使用虚假资料骗取备案的投诉举报信，举报内容为某公司未经丽水嘉苑小区B、D、E栋业主同意擅自在楼顶搭建光伏设备，侵害业主共有物权，某公司在申请光伏发电项目备案时提交的《房屋归属证明》（白水镇政府2024年7月23日出具）与《并网备案表》存在虚假内容，请求被申请人撤销祁发改备〔2024〕12号备案并查处某公司的违法行为，特快专递单号12345800 46302、1234580913602。

2025年6月13日，申请人向中央第三巡视组举报被申请人不查处某公司提供虚假材料备案的违法行为且未答复申请人。

2025年7月2日，被申请人作出《依法分类程序受理告知书》，内容为告知申请人其信访事项拟导入依法履职程序处理。

2025年7月9日，被申请人作出《张某信访事项处理意见书》，对申请人投诉举报某公司使用虚假资料骗取备案的事项予以回复，回复内容为某公司备案资料真实齐全，对申请人要求查处某公司违法行为的请求不予支持，并于当日送达申请人。

2025年7月29日，被申请人向申请人送达《依法分类程序受理告知书》，并重新送达《张某信访事项处理意见书》（祁发改答字〔2025〕1号）。

2025年8月29日，本机关当面听取了申请人意见，申请人陈述被申请人2025年6月30日召开了协调会，与被申请人答复的“2025年6月30日下午，发改局局长在本局三楼308会议室召开了信访人张某、丽水嘉苑小区开发商、某公司、白水镇政府代表参加的处理张某信访事项协调会”内容一致，申请人其他意见基本与复议申请书意见一致，并表示在被申请人撤销备案并查处某公司提供虚假材料备案的违法行为的情况下，愿意调解。

2025年9月1日，申请人提交了《关于张某行政复议案的补充意见》，认为被申请人在《并网备案表》上盖章，应视为对备案材料的真实性、合法性进行了初步确认，《并网备案表》上的关键权利人不是丽水嘉苑小区业主，是虚假的权利人，被申请人应当查处某公司提供虚假材料进行并网备案的违法行为，应撤销祁发改备〔2024〕12号备案中涉及白水镇丽水嘉院小区的部分。

2025年9月5日，申请人向本机关提交其与某公司、唐某、蒋某良等人的租赁合同纠纷案民事诉讼的相关材料。

2025年10月15日，本机关委托祁阳市国网祁阳供电公司调查《房屋归属证明》《并网备案表》是否某公司在向其申请并网时提供的资料，祁阳市国网祁阳供电公司函复本机关，《房屋归属证明》《并网备案表》是某公司在向其申请并网时提供的资料。

上述事实有下列证据予以证明：（一）2022年11月2日祁阳市人民法院执行裁定书；（二）某公司申请备案提交的资料；（三）《祁阳市发展和改革局关于祁阳市肖家镇等8个镇祁阳某系能源有限责任公司2.98兆瓦屋顶分布式光伏发电项目备案证明》（祁发改备〔2024〕12号）；（四）申请人投诉举报信及特快专递邮件交寄单收据；（五）《依法分类程序受理告知书》及送达回证；（六）《张某信访事项处理意见书》及送达回证；（七）《房屋归属证明》；（八）《并网备案表》；（九）本机关询问笔录；（十）《关于张某行政复议案的补充意见》；（十一）2025年9月3日湖南省祁阳市人民法院开庭笔录；（十二）中央第三巡视组移交信访件办理情况反馈表；（十三）祁阳市国网祁阳供电公司关于屋顶分布式光伏发电项目申请并网发电提交资料等问题的说明。

本机关认为：

一、被申请人对申请人的答复，未超过法定期限

参照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定的“申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼”的规定，被申请人对申请人请求依法查处某公司违法行为的答复期限是两个月，申请人分别于2025年5月23日、5月27日、6月13日提交了三份内容基本相同的申请，被申请人于2025年7月9日作出答复并送达申请人，未超出法定期限。

二、被申请人作出的《张某信访事项处理意见书》并无不当

屋顶分布式光伏发电项目实行备案管理，根据《企业投资项目核准和备案管理条例》第十三条“实行备案管理的项目，企业应当在开工建设前通过在线平台将下列信息告知备案机关：（一）企业基本情况；（二）项目名称、建设地点、建设规模、建设内容；（三）项目总投资额；（四）项目符合产业政策的声明”的规定可知，实行备案管理的项目备案的信息仅指项目的上述基本信息，某公司提交的备案资料（《祁阳某新能源有限公司2.98兆瓦屋顶分布式光伏电站建设备案的请示报告》《项目符合产业政策的声明》《承诺函》《信用承诺书》）与上述规定一致，被申请人出具的祁发改备〔2024〕12号《祁阳市发展和改革局关于祁阳市肖家镇等8个镇祁阳某系能源有限责任公司2.98兆瓦屋顶分布式光伏发电项目备案证明》内容亦与上述规定一致。

根据《企业投资项目核准和备案管理条例》第十九条“向备案机关提供虚假信息的，由备案机关责令限期改正；逾期不改正的，处2万元以上5万元以下的罚款”的规定，若某公司提交的备案资料存在虚假的情况，被申请人有权责令某公司改正，但申请人所在小区为白水镇，与某公司的备案建设地点白水镇一致，不存在虚假的情形。而申请人所指称的《房屋归属证明》《并网备案表》系被申请人在已完成对某公司分布式光伏发电项目的备案后，某公司向国家电网企业申请并网时而制作的资料，并不是《企业投资项目核准和备案管理条例》《企业投资项目核准和备案管理办法》要求项目备案时需提供的资料，某公司实际向被申请人提交的备案资料中也未包含《房屋归属证明》《并网备案表》。祁阳市国网祁阳供电公司提供的说明显示，《房屋归属证明》《并网备案表》系某公司在向国家电网企业申请并网时提交的资料，《房屋归属证明》《并网备案表》与《企业投资项目核准和备案管理条例》《企业投资项目核准和备案管理办法》规定的“备案”（即祁发改备〔2024〕12号备案文件）没有关联。另，对于申请人提出的《并网备案表》业主姓名存在虚假的情况，因该《并网备案表》系基于某公司向国家电网企业申请并网而制作，当事人应对其提供材料的真实性负责，法律法规并没有赋予被申请人撤销《并网备案表》的权力。被申请人作出的《张某信访事项处理意见书》并无不当。

三、申请人不具有申请行政复议的主体资格

申请人通过投诉举报要求被申请人查处某公司提供虚假资料备案的违法行为，其主要理由是某公司未经丽水嘉苑小区B、D、E栋业主同意擅自在楼顶搭建光伏设备，侵害业主共有物权，申请人以其个人名义投诉举报应属于一般社会公众对违法事项的监督举报，之后申请人又以个人名义申请复议，参照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十八条规定“业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼”的规定，若认为被申请人的备案行为侵犯了丽水嘉苑小区业主共有利益，应以业主委员会的名义或者专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主共同申请复议。因此，申请人不具有申请复议的主体资格，其与被申请人的行政行为没有法律上的利害关系。

综上所述，被申请人作出的《张某信访事项处理意见书》与申请人没有利害关系。申请人提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款第二项之规定，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十三条之规定，决定如下：

驳回申请人的行政复议申请。

如对本复议决定不服，可自收到复议决定书之日起十五日内，向永州市中级人民法院提起行政诉讼。

                        祁阳市人民政府

                        2025年10月20日

附相关法律条文：

《中华人民共和国行政复议法》

第三十条　行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查。对符合下列规定的，行政复议机关应当予以受理：

（一）有明确的申请人和符合本法规定的被申请人；

（二）申请人与被申请行政复议的行政行为有利害关系；

（三）有具体的行政复议请求和理由；

（四）在法定申请期限内提出；

（五）属于本法规定的行政复议范围；

（六）属于本机关的管辖范围；

（七）行政复议机关未受理过该申请人就同一行政行为提出的行政复议申请，并且人民法院未受理过该申请人就同一行政行为提起的行政诉讼。

对不符合前款规定的行政复议申请，行政复议机关应当在审查期限内决定不予受理并说明理由；不属于本机关管辖的，还应当在不予受理决定中告知申请人有管辖权的行政复议机关。

行政复议申请的审查期限届满，行政复议机关未作出不予受理决定的，审查期限届满之日起视为受理。

第三十三条　行政复议机关受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合本法第三十条第一款规定的，应当决定驳回申请并说明理由。