为贯彻落实住建部《住房和城乡建设部关于推进建筑垃圾减量化的指导意见》（建质〔2020〕46号）文件精神，为促进我县城区建筑垃圾管理工作的规范化、制度化，进一步完善县城区建筑垃圾治理体系，提高城市建筑垃圾管理水平，根据湖南省住房城乡建设厅2020年2月1日起实施的《湖南省城市建筑垃圾管理实施细则（暂行）》的相关规定，我局制定了《宁远县城区建筑垃圾管理实施办法》（以下简称《实施办法》），现就有关政策解读如下：

一、《实施办法》出台背景

围绕习近平新时代中国特色社会主义思想，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，建立健全建筑垃圾管理和资源化利用体系，深入推进建筑垃圾减量化、无害化、资源化，不断改善城乡人居环境，促进经济社会健康可持续发展。2019年1月22日，省政府办公厅出台《关于加强城市建筑垃圾管理促进资源化利用的意见》（湘政办发〔2019〕4号）提出“2020年建筑垃圾资源化综合利用率达35%以上”总体目标。2020年2月1日起，湖南省住建厅《细则》正式实施，对全省建筑垃圾处置和资源化综合利用起到了重要的指导和规范作用。

随着我县经济的快速发展，城市建设工作的全面推进，建筑垃圾的产生量也逐年递增。建筑垃圾处置需求不断增加，管理工作难度日益加大，各类矛盾较为突出，如：建筑垃圾随意堆放，偷倒乱卸现象屡禁不止；运输车辆超载、“扬撒滴漏”现象时有发生；建筑垃圾监管部分环节缺失、管控合力不强、管理效果不佳；建筑垃圾消纳场无统一规划，选址困难，建设滞后；建筑垃圾综合利用机制尚未形成，资源化利用率很低等。因此，为提升我县城区建筑垃圾管理水平和生态环境质量，增强有关部门对建筑垃圾管理和执法的权威性，有必要制定规范建筑垃圾管理的规范性文件。

二、编制依据（节选相关内容）

（一）《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（2013年）第十条：县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门对本行政区域内固体废物污染环境的防治工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责固体废物污染环境防治的监督管理工作。第十七条：收集、贮存、运输、利用、处置固体废物的单位和个人，必须采取防扬散、防流失、防渗漏或者其他防止污染环境的措施;不得擅自倾倒、堆放、丢弃、遗撒固体废物。禁止任何单位或者个人向江河、湖泊、运河、渠道、水库及其最高水位线以下的滩地和岸坡等法律、法规规定禁止倾倒、堆放废弃物的地点倾倒、堆放固体废物。

（二）《城市建筑垃圾管理规定》（中华人民共和国建设部令第139号）

第七条 处置建筑垃圾的单位，应当向城市人民政府市容环境卫生主管部门提出申请，获得城市建筑垃圾处置核准后，方可处置。城市人民政府市容环境卫生主管部门应当在接到申请后的20日内作出是否核准的决定。予以核准的，颁发核准文件;不予核准的，应当告知申请人，并说明理由。  

第十三条 施工单位不得将建筑垃圾交给个人或者未经核准从事建筑垃圾运输的单位运输。第十四条：处置建筑垃圾的单位在运输建筑垃圾时，应当随车携带建筑垃圾处置核准文件，按照城市人民政府有关部门规定的运输路线、时间运行，不得丢弃、遗撒建筑垃圾，不得超出核准范围承运建筑垃圾。

第十五条任何单位和个人不得随意倾倒、抛撒或者堆放建筑垃圾。

第二十六条 任何单位和个人随意倾倒、抛撒或者堆放建筑垃圾的，由城市人民政府市容环境卫生主管部门责令限期改正，给予警告，并对单位处5000元以上5万元以下罚款，对个人处200元以下罚款。

（三）《湖南省城市综合管理条例》(2017年5月27日湖南省第十二届人民代表大会常务委员会第三十次会议通过)

第十七条 建设施工场地应当严格遵守相关作业规定，并符合下列要求：

(一)实行围挡作业，按照相关规范设置围挡、防护设施、夜间照明装置；

(二)对施工场地进出路口和出场车辆进行冲洗；

(三)将泥浆和渣土等废弃物运到指定地点处置；

(四)采取措施减少噪声、扬尘污染。

城市管理部门应当对建筑垃圾和渣土的运输进行监管。

（四）《湖南省城市建筑垃圾管理实施细则（暂行）》

第七条 湖南省城市规划区内建筑垃圾处置利用实行特许经营，鼓励建筑垃圾处置利用特许经营企业（以下简称“处置利用企业”）一并开展建筑垃圾清运工作。

第十条 各地应通过招投标方式确定能处置各类建筑垃圾的处置利用企业，划定特许经营范围，授予一定期限特许经营权。

第二十条 清运企业应分类运输建筑垃圾，并根据建筑垃圾种类采取针对性的安全、环保措施等。

第二十一条 清运企业应使用取得《道路运输证》且年度审验合格的专业密闭环保运输车辆，并按照建筑垃圾运输车辆管理规范的要求，喷涂车辆标志，安装顶灯、行车记录仪、卫星定位系统、视频监控和车载智能管控等系统，建立建筑垃圾车辆管控平台，实施有效监控，并将数据传送给建筑垃圾主管部门。

凡新办理核准手续的车辆，应为专业密闭环保运输车辆。对不具备运输条件的车辆，建筑垃圾主管部门不予发放渣土运输处置车辆核准证。暂不能全面使用专业密闭环保运输车辆的，应采取相应密闭措施，并由建筑垃圾主管部门核准。

第二十三条 清运企业要保证运输车辆车况、车辆外观和智能管控设备运行良好，在清运过程中，遵守道路通行规定，自觉接受监督检查，不得出现影响市容环境卫生或损害道路等基础设施的现象。

（五）《湖南省关于加强城市建筑管理促进资源化利用的意见》（湘政办发[2019]4号）

三、加强建筑垃圾规范化管理

（一）实行特许经营制。各市州、县市区人民政府应将建筑垃圾资源化处置利用纳入特许经营管理，明确特许经营准入条件，确定有技术、有实力、能处置各类建筑垃圾的特许经营企业，授予一定期限的特许经营权。获得特许经营权的企业，享有特许经营范围内建筑垃圾的收集权、处置权。  

（二）推进源头减量。工程建设单位要将建筑垃圾运输和处置费用纳入工程预算，工程施工单位应估测建筑垃圾产生量并编制处置方案。工程设计单位、施工单位应按有关规定，优化建筑设计，科学组织施工，优先就地利用、就地减量，在地形整理、工程填垫等环节合理利用建筑垃圾，鼓励和支持采用铝合金模板、装配式建筑、精装修住宅，从源头降低建筑施工和房屋装修建筑垃圾产生。

（三）规范处置核准。加强对建筑垃圾的产生、运输、消纳和处置行为的监管。工程建设单位应编制水土保持方案和建筑垃圾处置方案，分别提交项目所在地水行政主管部门和城管执法部门审查；从事建筑垃圾运输、消纳、处置的企业获得核准后方可处置建筑垃圾。所有建筑垃圾，除建设项目就地利用、减量外，都必须非选择性的集中收集到建筑垃圾处置场所。任何单位和个人不得将建筑垃圾随意倾倒或填埋。对乱填乱埋行为，依法加大查处力度。对于建筑物拆除项目，鼓励采用建筑垃圾资源化处置企业参与的联合投标，或者直接委托建筑垃圾资源化利用企业进行处置。居民进行房屋装饰装修活动产生的建筑垃圾，应当按照物业服务企业或者社区居民委员会指定的地点分类打包堆放并承担清运费用，建筑垃圾由城市管理部门按照地方政府有关规定进行规范处置。

（四）推行分类集运。建筑垃圾要按工程弃土、轻物质料（木料、塑料、布料等）、混凝土、砌块砖瓦类分别投放，运输单位要分类运输。禁止将有毒有害垃圾、生活垃圾混入建筑垃圾。拆除化工、金属冶炼、农药、电镀、危险废物利用处置和危险化学品生产、储存、使用场所建筑物、构筑物时，要先进行环境风险评估制定消除污染的方案、意外事故的防范措施和应急预案并经生态环境部门备案认可后方可拆除。如发现建筑物中含有有毒有害废物和垃圾，要向当地生态环境部门报告，并由具备相应处置资质的单位进行无害化处置。

（五）加强运输管理。建筑垃圾由专业的运输企业运输，运输车辆要安装全密闭装置、行车记录仪和相应的监控设备，严禁运输车辆沿途泄漏抛洒。建筑垃圾运输车辆要按照当地交警、城市管理部门指定时间、路线行驶。运输企业要加强对所属驾驶人员和车辆的动态管控，建立运输安全和交通违法考核机制。相关部门要加强联动执法，对违规的运输企业和车辆驾驶员依法予以处罚。

（六）《永州市城市市容和环境卫生管理条例》（2017年10月27日永州市第五届人民代表大会常务委员会第七次会议通过2017年11月30日湖南省第十二届人民代表大会常务委员会第三十三次会议批准）

第二十七条 任何单位和个人不得随意倾倒、抛撒或者堆放建筑垃圾。

　　市、县(区)人民政府应当统筹建设建筑垃圾处置消纳场所。建筑垃圾应当在规定的消纳场所集中堆放、处置。

　　处置建筑垃圾的单位，应当按照规定向城市管理部门提出申请，获得核准后方可处置。

运输建筑垃圾应当随车携带建筑垃圾处置核准文件，并按照规定的路线、时间、地点运输和倾倒。

三、《实施办法》主要内容

《实施办法》共八章，分总则、处置管理、清运管理、施工工地管理、建设垃圾消纳及处置利用管理、监督管理、罚则、附则。

（一）第一章“总则”，主要规定《实施办法》制定目的、依据，适用范围、管理职责。明确界定建筑垃圾种类、产生者、特许经营；

（二）第二章“处置管理”，主要规定建筑垃圾排放、处置许可要件及核准、紧急排放情形、建设施工单位排放责任、零星施工排放管理、居民装修垃圾管理等。

（三）第三章“清运管理”，主要规定建筑垃圾运输实行企业化管理，审批要件、程序、随车携带运输许可要件及核准、联审联批、车辆运输要求和技术规范、运输车辆管理。

（四）第四章“施工工地管理”，主要规定建设工程施工、房屋建筑施工、道路管线施工和绿化施工工地应具备冲洗、隔离、河水、密闭、分类堆放等防止扬尘和环保措施，及施工方案。

（五）第五章“建筑垃圾消纳及处置利用管理”，主要规定城市管理部门会同相关职能部门，编制建筑垃圾消纳场设置规划、建设方案、确定点位，保障建筑垃圾消纳场用地需求。

（六）第六章“监督管理和罚则”，主要明确了监督主体，超出核准范围作业的，依法给予行政处分，构成犯罪的追究刑事责任。规定县城市管理和综合执法局为行政执法主体和法律责任（罚则）。《实施办法》的上位法对建筑垃圾处置作出专门规定，根据立法法和目前行政处罚法关于“没有上位法依据，政府规章不得增设行政处罚”的立法权限规定，同时原建设部《城市建筑垃圾管理规定》对建筑垃圾处置中的主要违法行为已作出明确具体的罚则规定，且建筑垃圾处置还涉及文明施工管理、道路交通安全、大气污染防治、市容环境卫生等多部法律法规规章，因此《实施办法》中对法律责任主要采用转致规定，即在具体实践中，建筑垃圾管理的相关执法部门对《实施办法》中涉及的建筑垃圾处置违法行为，可以依据有关法律法规和《城市建筑垃圾管理规定》等规章规定作出相应的行政处罚。

（七）第七章“附则”，主要规定解释机关和施行日期。

四、重点内容解读

（一）关于零星施工产生建筑垃圾管理的设定。现实中，城市市政道路、管网、园林绿化工程中的零星施工，以及商铺和住宅装修活动点多面广量大，但产生的建筑垃圾量不大且分散，此类建筑垃圾一直是我县建筑垃圾管理工作中的难点和弱项，需要通过制度规范来管控。在对接住建部《建筑工程施工许可管理办法》和借鉴其他一些外地市经验做法的基础上，经充分研究论证，在《实施办法》中设定“居民因装修等产生的零星建筑垃圾，应当由所属街道办事处指定临时堆放点统一堆放，并按规定交纳有关费用”，无需办理建筑垃圾处置核准手续，由居民、物业服务企业和居（村）委会、街道办集中管理，并明确集中管理者的三方责任。同时，规范隔离作业和及时清理垃圾，按照市容和环境卫生规定加强事中事后监管。

（二）关于《实施办法》适用范围的设定。根据住建部有关城市建筑垃圾管理的部门规章和行业规范，《湖南省城市建筑垃圾管理实施细则（暂行）》，结合我县实际，经深入研究论证，在《实施办法》第二条明确了城市建筑垃圾管理的调整适用范围：1、适用地域为“本县城规划区（含工业园区）”；2、内涵界定为“建设单位、施工单位新建、改建、扩建和拆除各类建筑物、构筑物、管线、管网、市政工程（含轨道交通）等以及居民修缮、装饰装修房屋过程中所产生的弃土（含一般弃土和盾构土）、弃料及沙粒、卵石、灰浆、煤渣、竹木屑、塑料泡沫等建筑材料和其他废弃物。”3、管理外延为“倾倒、运输、中转、回填、消纳、利用等处置活动”。

（三）关于建筑垃圾处置核准（行政许可）条件的设定。《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》中将“城市建筑垃圾处置核准”列为行政许可事项，而后《建设部关于纳入国务院决定的十五项行政许可的条件的规定》中对城市建筑垃圾处置核准设定了六项条件，但将建筑垃圾排放、运输、消纳等处置核准条件全部混合在一起作出规定，不便于操作执行。因此，在严格遵循“不增设行政许可条件”的立法原则下，结合我县建筑垃圾管理实际，在《实施办法》中分别对建筑垃圾排放、运输、消纳的处置核准要件分别作出相应的具体规定。