永州市冷水滩区人民政府

行政复议决定书

永冷政复决字〔2025〕141号

申请人：湖南湘**有限公司。

被申请人：永州市冷水滩区自然资源局，住所地永州市冷水滩区梅湾街道永城水岸园林小区6栋1-3楼（湘江东路与湘永路交汇处东北角）。

申请人不服被申请人于2025年5月16日作出的冷自然资罚决字[2024]57号行政处罚决定（以下简称行政处罚决定），向本行政复议机关申请行政复议，本机关依法于2025年7月1日予以受理。因案情复杂，审理期限延长30日，并于2025年9月5日当面听取了当事人意见。本案现已审理终结。

申请人请求：依法撤销被申请人作出的行政处罚决定。

申请人称：一、被申请人作出的行政处罚决定事实依据不足。申请人根据永州市冷水滩区人民政府（以下简称冷水滩区人民政府）的协调安排，使用位于永州市冷水滩区**大道东侧地建设“**生产线项目”，不存在擅自非法占用土地的事实。

2008年1月23日，冷水滩区人民政府与江苏天**集团有限公司（以下简称江苏天**公司）签订《工业项目投资合同书》（以下简称《投资合同书》），约定江苏天**公司设立湖南湘**有限公司，负责10万吨废铜加工项目及铜业加工基地的建设、生产、经营。《投资合同书》第二条约定江苏天**公司向冷水滩区人民政府交足4500万元，冷水滩区人民政府应向本项目提供2000亩项目用地（签订合同时，提供第一期966.86亩土地并办理全部用地手续；2008年6月30日前，向本项目提供剩余1033.14亩土地）。合同签订后，江苏天**公司按照合同约定，分别于2007年年底和2008年年初将4500万元款项汇入冷水滩区财政账户，冷水滩区人民政府也于2008年10月为申请人办理一期1009.95亩土地的用地手续，但剩余的土地至今未依约提供。

一期**建设项目建设施工过程中，申请人发现原项目选址土石方工程量大，且拆迁任务较重，难于保证项目尽快建成投产。2008年5月，中共冷水滩区委员会、冷水滩区人民政府与江苏天**公司进行现场办公，决定将一期**建设项目的建设地点调整到冷水滩区九*大道以东，并重新征地64.55亩。2008年5月10日，原永州市冷水滩区发展和改革委员会作出《关于重新核准**生产线项目建设的批复》（冷区发改投核[2008]03号），同意将**建设项目的建设地点调整到冷水滩区九*大道以东一片区域。2008年11月28日，申请人向中共冷水滩区委员会、冷水滩区人民政府提交了《关于请求同意我公司一期项目开工报建同时进行的报告》，报告中再次提出“因该块土地还没发证，特向区委、区政府请求同意我公司在**项目建设上边开工建设边逐步报批建设相关手续”的请示，时任区委书记、区长在报告上都签字同意了申请人的申请。

因重新调整的64.55亩项目用地不在园区规划1.5平方公里控规范围，无法通过招拍挂办理工业用地产权。为尽快推动**建设项目，申请人根据时任冷水滩区人民政府领导指示，于2009年开工建设，并由冷水滩区人民政府逐步办理相关用地手续和建设手续。2010年6月，已经建成两栋厂房9100平方米，四栋临时铁棚8500平方米，一栋办公楼780平方米的建筑物和构筑物，并顺利投产。截止至本项目2011年7月停产前，已经实现销售额4亿元，上交国家税款4800万元。

在园区扩规后，前述项目用地已经纳入工业用地规划中，并于2010年完成了土地报批。2011年4月，冷水滩区人民政府向永州市人民政府提交《关于湘**年产5万吨**项目土地出具规划条件的请示》（冷政[2011]70号）。2013年3月，永州市住房和城乡规划建设局（以下简称永州市住建局）作出《关于冷水滩铜业循环工业园指挥部4号地用地规划条件的函》（永规建函[2013]95号），为项目用地挂牌出具了规划条件函。同年4月1日，永州市住建局制作了《冷水滩区铜业指挥部4号地规划条件附图》，附图中明确写明项目已审查通过并报市人民政府批准同意。然而，因冷水滩区人民政府财政资金困难，无法出资支付土地出让金而导致土地挂牌就此搁置。后申请人多次向冷水滩区人民政府提出申请，要求尽快办理前述项目用地的用地手续，冷水滩区人民政府虽然多次批示同意意见，但至今未办理用地手续。

根据《投资合同书》第二条的约定，冷水滩区人民政府应当为本项目提供项目用地，并出资办理用地手续及土地产权。冷水滩区人民政府在本项目用地已经具备挂牌用地规划条件且申请人已经根据政府指示完成建设投产的情况下，长期拒绝办理项目用地手续的违约行为才是项目用地至今未能取得用地手续的根本原因，永州市中级人民法院作出的（2016）湘11民初60号、61号民事判决书中也都认定了冷水滩区人民政府的违约事实。

上述事实，申请人在听证会中已向被申请人作了明确阐释并提供了相应证据，然而，被申请人无视项目用地现状形成的历史原因，坚持作出将申请人依冷水滩区人民政府同意批示用地的行为等同于“违法行为”的处罚决定，与事实不符，依法应予以撤销。

二、申请人基于对永州市冷水滩区人民政府履约行为的合理信赖而占有、使用前述项目用地，长期依法缴纳土地使用税等各项税费，应当受到法律保护，被申请人的处罚决定有违过罚相当原则。

本案中，申请人系基于对冷水滩区人民政府履约行为的合理信赖而占有、使用项目用地，即使存在用地手续上的程序瑕疵，也应对申请人的信赖利益进行保护，而不是直接采取没收这一最为严厉的处理方式。

首先，项目用地虽未办理用地手续，但项目用地的开工建设均在冷水滩区人民政府的支持和配合下进行，多项文件都佐证了这一事实。同时，自项目用地投入使用以来，申请人每年都向区政府缴纳土地使用税。上述一系列行政行为都说明，冷水滩区人民政府始终认可申请人对案涉项目土地的使用。其次，项目用地符合土地规划，至今未办理用地手续的根本原因在于冷水滩区人民政府未依据《工业项目投资合同书》第二条的约定履行出资及办理手续的义务，相应的责任不应由申请人作为行政相对人来承担。最后，根据《中华人民共和国行政处罚法》第五条的规定，被申请人在作出处罚决定时，应结合项目土地目前未取得用地手续的原因、过程、时间及各方责任情况来综合判断，尽量采取既能实现行政管理目的，又能对相对人权利和社会资源损害最小的执法方式。目前，项目土地上不仅有申请人一家单位，还有多家公司租赁了厂房进行办公作业，被申请人作出的处罚不仅明显过罚不当，且执行起来也势必将对地区经济造成影响。在能够采取补救措施的情况下，被申请人应优先考虑按照法定程序为申请人办理位于永州市冷水滩区九*大道东侧**生产线项目的64.55亩土地的用地手续和不动产权登记来合理、公平地解决这一历史遗留问题。

即使要对申请人作出处罚，被申请人的处罚也明显过重。《湖南省自然资源厅关于印发<规范自然资源行政处罚裁量权办法>的通知》（湘自然资规[2019]5号）第一条第二项第2点（2）的规定：“边报边用的，可以并处非法占用土地每平方米5元以上15元以下的罚款”。申请人认为，结合前述项目地现状形成的事实，申请人明显不具有主观过错，即使要作出处罚，也应以每平方米5元的标准处以罚款，被申请人作出的的行政处罚决定明显过重。

三、案涉《行政处罚决定书》作出前未告知申请人有要求听证的权利，程序严重违法。根据《行政处罚法》第四十四条、第六十三条第一项、第二项的规定及《湖南省行政处罚听证程序规定》第七条第一款第一项、第二项及第七条第二款的规定，本次行政处罚的罚款金额与没收的财产价值明显超过了5万元的法定标准，依法应向申请人告知有要求听证的权利。申请人及法定代表人朱国华却只收到了《行政处罚告知书》（冷自然资罚告字[2024]57号），并未收到过《行政处罚听证告知书》（冷自然资罚听告字[2024]57号），也未被告知过享有申请听证的权利，是申请人主动向被申请人提交了《听证申请书》后，被申请人才组织了听证，被申请人在《行政处罚决定书》中刻意掩盖了其程序违法的事实，依法应予以纠正并责令其重新作出行政行为。

综上所述，被申请人作出的行政处罚决定事实依据不足、处罚明显不当、程序严重违法，依法应予撤销。

被申请人答复称：一、被申请人作出的行政处罚决定认定事实清楚、证据确凿。2008年，申请人经批准在一期项目用地1009.95亩（合同约定966.86亩）国有土地上建设10万吨废铜加工项目，在建设过程中发现原项目选址土石方工程量大，拆迁任务重，调整到冷水滩区九*大道东侧。该宗地在没有挂牌出让的情况下，于2009年开始建设，2010年4月底建设完成厂房2栋、办公楼1栋，建成后正式投产。2015年建设完成厂房3栋。结合当事人笔录、旁证笔录、云遥影像、湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单（〔2008〕政国土字第519号）、高科园供地分布图、自然资源系统信息平台园区批而未供信息等证据，证明该宗地未出库挂牌出让，未办理用地审批手续；并且当事人提供的资料、行政复议申请书中承认该宗地没有办理用地手续，有边报边用的情况，属非法占地行为，违法事实清楚。

二、依法缴纳土地使用税等各项税费，是企业应尽义务，不属于行政复议范围。申请人认为其长期依法缴纳土地使用税等各项税费，应当受到法律保护，该问题不属于行政复议范围。申请人提出被申请人的处罚决定有违过罚相当原则的主张不成立。本案查处过程中，被申请人充分考虑了各方因素，多次协调永州经济技术开发区冷水滩片区管委会与申请人沟通协调，实事求是，力求以解决问题为着力点。但申请人占用国有土地面积大，且不存在《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条规定的从轻或者减轻行政处罚的情形，被申请人经两次会议集体讨论，研究决定作出相应行政处罚。

三、被申请人作出的《行政处罚听证告知书》（冷自然资罚听告字〔2024〕57号）程序合法、应予维持。2025年4月10日，执法人员吕**、周*将《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》送达至申请人经营场所，申请人拒绝接收，执法人员以留置方式将《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》同时张贴在该公司明显处，采用拍照方式记录送达过程，并在现场以电话形式告知申请人法定代表人朱国华（录音为证），同时以邮寄（机要）方式送达，符合法律程序。申请人于2025年4月16日申请听证，我局于2025年4月22日向申请人送达了《听证通知书》，2025年4月28日组织了听证，以上事实均能够证明被申请人依法向申请人告知了听证的权利，申请人称被申请人未告知其听证的权利，属于刻意歪曲事实。

综上所述，被申请人作出的行政处罚决定认定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确。请求行政复议机关依法予以维持。

经审理查明：2008年1月23日，冷水滩区人民政府与江苏天**公司签订《投资合同书》，约定江苏天**公司设立湖南湘**有限公司，负责10万吨废铜加工项目及铜业加工基地的建设、生产、经营。根据《投资合同书》第二条约定，冷水滩区人民政府于2008年10月为申请人办理了一期项目用地1009.95亩的用地手续。一期**建设项目建设施工过程中，申请人发现原项目选址土石方工程量大，拆迁任务较重，难于保证项目尽快建成投产，于是将一期**建设项目的建设地点调整到冷水滩区九*大道以东，在没有办理用地手续的情况下，于2009年开工建设。2010年6月，建成两栋厂房9100平方米，四栋临时铁棚8500平方米，一栋办公楼780平方米的建筑物和构筑物，并顺利投产。2015年建设完成厂房3栋。

2025年4月9日，被申请人认为申请人未经自然资源部门批准在冷水滩区九*大道东侧、淡岩路南侧擅自占用国有土地建设厂房的行为属于非法占用土地，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第七十七条规定，依法作出《行政处罚告知书》（冷自然资罚告字[2024]57号）和《行政处罚听证告知书》（冷自然资罚听告字[2024]57号），并于2025年4月10日送达至申请人经营场所，因申请人拒绝接收，后又以留置送达、电话通知、邮寄送达的方式向申请人送达。2025年4月16日，申请人向被申请人提交《行政处罚听证申请书》。被申请人于2025年4月22日作出《听证通知书》，并直接送达申请人。2025年4月28日，被申请人组织申请人举行听证会。2025年5月16日，被申请人作出冷自然资罚决字〔2024〕57号行政处罚决定书，对申请人作出如下行政处罚：1、责令十五日内将非法占用面积40745.64平方米国有土地退还给冷水滩区人民政府；对土地上修建的构、建筑物和其他设施予以没收；2、对非法占用的国有土地按15元/㎡的标准进行处罚，罚款611184.6元人民币（40745.64×15元/㎡=611184.6元)。申请人对该处罚决定不服，于2025年6月27日向本机关申请行政复议。

上述事实有下列证据证明：《行政处罚决定书》（冷自然资罚决字〔2024〕57号）、《行政处罚告知书》（冷自然资罚告字[2024]57号）、《行政处罚听证告知书》（冷自然资罚听告字[2024]57号）、《工业项目投资合同书》、《听证通知书》、听证会会议记录等。

本机关认为：《土地管理法》第七十七条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。《湖南省自然资源厅关于印发<规范自然资源行政处罚裁量权办法>的通知》（湘自然资规[2019]5号）第一条第二项第2点（2）的规定，边报边用的，可以并处非法占用土地每平方米5元以上15元以下的罚款。本案中，申请人2009年在永州市冷水滩区九*大道东侧、淡岩路南侧占用国有土地建设厂房时没有办理相应用地手续，其行为属于非法占用土地。即使认为申请人在案涉土地上施工时，正在办理相关手续，但根据《湖南省自然资源厅关于印发<规范自然资源行政处罚裁量权办法>的通知》（湘自然资规[2019]5号）的规定，“边报边用”的行为仍属于非法占用土地，且申请人至今未能补办成功。被申请人作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，内容适当。

《行政处罚法》第四十四条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。本案中，被申请人在作出行政处罚决定前，于2025年4月9日作出相应《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》并于次日送达至申请人经营场所，因申请人拒绝接收，后又以留置送达、电话通知、邮寄送达的方式向申请人送达，依法对申请人履行了告知义务。后因申请人提交了《行政处罚听证申请书》，被申请人依法作出《听证通知书》，并于2025年4月28日组织听证会，对申请人提出的申辩现场作出答复，并根据听证会内容，于2025年5月16日作出冷自然资罚决字〔2024〕57号行政处罚决定，程序合法。

综上所述，被申请人作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，内容适当，程序合法，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政复议法》第六十八条之规定，本机关决定如下：

维持被申请人永州市冷水滩区自然资源局于2025年5月16日作出的冷自然资罚决字〔2024〕57号行政处罚决定。

申请人如不服本决定，可以自收到本决定书之日起十五日内，向永州市零陵区人民法院提起行政诉讼。

永州市冷水滩区人民政府

二〇二五年九月二十八日