HNPR-2022-12005

临时用地是土地管理法规定的一项重要用地制度。2021年11月，自然资源部发布《关于规范临时用地管理的通知》（自然资规〔2021〕2号），就临时用地管理系作出专门性规定。省自然资源厅贯彻落实自然资规〔2021〕2号文件精神，结合湖南实际，出台了《湖南省自然资源厅关于进一步加强临时用地管理有关问题的通知》（湘自资规〔2022〕4 号），现就一些重点问题补充说明如下：

一、关于建设单位和施工单位责任界定。建设单位负责申请、复垦临时用地，向施工单位提供临时用地作为施工场地，并监督施工单位使用临时用地；施工单位负责按照批准用途使用临时用地开展建设活动，并依照与建设单位的约定实施土地复垦工程。建设单位与施工单位可就临时用地的申请、使用和复垦签订协议，但该协议仅具有内部效力，对外则统一由建设单位承担有关权利义务。同时考虑到铁路、高速公路等线性工程临时用地地块较多、布局分散，施工单位对临时用地需求更加了解，为兼顾原则性与灵活性，增加了可由项目业主书面委托施工单位申请办理临时用地的规定。

二、关于临时用地占用地类认定。临时用地占用地类以“三调”为基础的最新年度国土变更调查现状地类为准，但不要求和建设用地审查报批地类认定一样，对地类来源的合理、合法性进行追溯。因为临时用地使用人的土地复垦义务限于将临时用地恢复为占用前地类，如要求临时用地使用人将临时用地恢复至占用前最近一次的合法地类，由于不同地类的恢复成本不同，则可能增加临时用地使用人土地复垦义务，对临时用地使用人显失公平。但临时用地未批先建以及卫片执法等工作中已确认为违法用地的，需进行整改查处等处置到位后，且符合临时用地办理条件，方可纳入选址范围。

三、关于临时占用永久基本农田和生态保护红线。考虑到临时用地附属性的特点，临时占用永久基本农田和生态保护红线的条件从其服务的主体项目加以规定。涉及临时占用永久基本农田的，主体项目应为基础设施建设、公益性地质勘查项目。涉及临时占用生态保护红线的，主体项目应为对生态功能不造成破坏的有限人为活动或国家重大项目，并取得省人民政府有关认定意见或不可避让论证意见，详见《自然资源部 生态环境部 国家林业和草原局关于加强生态保护红线管理的通知（试行）》（自然资发〔2022〕142号）。

四、关于临时用地合同签订主体。从土地权属的角度看，临时用地合同的效力在于，经自然资源主管部门批准，土地权利人将其对临时用地的土地使用权短期让渡与临时用地使用人。因此如果拟临时占用土地已确定土地使用权，临时用地合同签订应充分尊重土地使用权人的意见，维护其土地合法权益。考虑到国有土地使用权与集体土地使用权在取得成本、权能形式、使用收益等方面的显著差异，同时与土地管理法有关规定相衔接，采取了不同办法维护使用权人合法土地权益。对已确定使用权的国有土地，要求与国有土地使用权人签订临时用地合同；对依法实行承包经营的集体土地，要求与集体经济组织签订临时用地合同，但应先征得承包权人书面同意。对临时使用未确定使用权的国有土地的，补偿费用参照国有土地租金，纳入土地出让收入管理，及时足额缴入地方国库。

五、关于银行担保函。银行担保函是为缓解能源、交通、水利等国家、省级重大基础设施建设项目资金压力，助力稳经济大盘，经综合衡量后予以保留的一项特殊支持措施。临时用地使用人不依法履行土地复垦义务且拒不或无力缴纳土地复垦费的，担保银行应履行担保责任，代为缴纳土地复垦费，然后可向临时用地使用人追偿。担保范围限于临时用地使用人应当缴纳的土地复垦费，不包括罚款。在土地复垦完成前，银行对以土地复垦费形式表现的临时用地复垦成本一直负有担保责任。因此银行对其承诺的担保责任不得附加期限，附加期限的担保函无效，应重新出具无期限担保函，否则应由临时用地申请人预存土地复垦费。

六、关于临时用地与先行用地。市县应正确理解与把握临时用地与先行用地的区别，不得适用临时用地政策为未经批准的先行用地保驾护航。因建设项目施工需要申请临时用地的，建设项目一般应已办理建设用地或先行用地手续，申请临时用地范围与建设项目用地红线不应重叠；国家、省级以上重大基础设施项目因工期紧张需要提前申请临时用地为开工作必要准备的，项目建设用地报批应已完成市县初审，申请临时用地范围与建设项目拟用地红线不应重叠。

七、关于难以恢复耕地缴纳土地复垦费。临时占用耕地的，应当复垦为耕地，确保耕地面积不减少、质量不降低；仅当临时用地使用和复垦过程出现审批时难以预料的情况，导致复垦验收中经整改仍不合格，经专家论证继续复垦为耕地不具有技术可行性或大大超出经济合理性，才可以复垦为其他农用地，并缴纳与损失的耕地生产能力对应的土地复垦费。土地复垦费缴纳数额计算方式为：依据《湖南省发展和改革委员会 湖南省财政厅关于发布湖南省自然资源系统行政事业性收费标准的通知》（湘发改价费〔2019〕597号）确定的耕地开垦费收费标准，分别核算复垦前后耕地类别、面积和质量对应的耕地开垦费数额，按照其差额收取。

八、关于临时用地在线备案。省自然资源厅于2021年4月上线了“湖南省市县批准用地省级备案系统”，要求市县批准临时用地后及时通过系统报省厅备案。2022年3月，自然资源部临时用地信息系统上线后，为避免重复填报增加市县负担，改为统一通过部临时用地信息系统填报临时用地信息。根据自然资源部要求，临时用地信息由县 (市 )、市辖区自然资源主管部门负责组织填报，备案信息类型包括审批、复垦、复垦延期3个阶段

九、关于暂停市县临时用地审批权。自然资规〔2021〕2号文规定，超期一年以上未完成土地复垦规模达到应复垦规模20%以上以及逾期未整改到位的，暂停所在县（市）审批新的临时用地。湘自资规〔2022〕4 号文同时规定，对问题突出的市县和临时用地案例，予以公开通报并限期整改，限期整改仍达不到要求的，责令所在县市暂停审批新的临时用地。对上述停批条件应如何理解呢？自然资源部规定的停批条件是红线，触发了就要停批，整改完成后再恢复；省自然资源厅规定的停批条件是警示线，触发了先整改，逾期未整改到位的再行停批。湘自资规〔2022〕4 号文所称的“问题突出”包括随意扩大临时用地范围、违法违规审批临时用地、不按要求备案临时用地信息、批后监管弱化缺位、发生严重临时用地违法行为等情形。

十、强化惩戒措施问题。《土地复垦条例》规定，土地复垦义务人不依法履行土地复垦义务的，不得批准其新的建设用地或采矿权申请。同时《土地管理法》又规定土地复垦义务人缴纳土地复垦费和罚款，由自然资源主管部门代为组织复垦。综合上述规定，将临时用地使用人的惩戒条件规定为不依法履行土地复垦义务，且拒不缴纳土地复垦费和罚款。在担保银行代为缴纳土地复垦费的情形下，应视为临时用地使用人履行了土地复垦义务。对于惩戒对象是重大基础设施、重点民生工程建设单位的，出于公共利益的考量，在承诺限期履行土地复垦义务的前提下，经省自然资源厅同意，可作例外处理。