《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉、〈中华人民共和国城市房地产管理法〉的决定》已由中华人民共和国第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议于2019年8月26日通过，现予公布，自2020年1月1日起施行。

中华人民共和国主席　习近平

全国人大常委会表决通过了

关于修改土地管理法、城市房地产管理法的决定

新土地管理法与旧法相比有何不同

会不会对市场造成冲击

征地补偿模式有何改变

……

这些大众关切的问题

在召开的全国人大常委会办公厅新闻发布会上

都给出了答案

是基本农田保护2.0版

在新闻发布会上，全国人大常委会法制工作委员会经济法室副主任杨合庆、自然资源部法规司司长魏莉华共同回答了关于修改土地管理法、城市房地产管理法相关问题。

Q:

对比旧法，新法将原来的“基本农田”表述，全部改成了“永久基本农田”表述。为什么作出如上改动？是简单的文字调整，还是另有深意？

A:

魏莉华回应，“基本农田”全部修改为“永久基本农田”不是简单的文字修改，而是理念的重大转变。“我们用网上一个时髦的话说，这就是基本农田保护2.0版，从‘基本农田’到‘永久基本农田’是基本农田保护的2.0版。这样的修改，体现了对基本农田永久保护这样一个价值理念”。

新法总结了实践中永久基本农田保护和划定的一些成功经验，第35条明确规定永久基本农田经依法划定后任何单位和个人不得擅自占用或者改变用途，要求永久基本农田必须落实到地块，纳入数据库严格管理。“同时，原来土地管理法要求各省、自治区、直辖市必须把80%以上的耕地划入永久基本农田，考虑到各省的耕地后备资源有很大的不同，所以这次新法作了一个微调，具体的划定比例由国务院根据各省、自治区、直辖市实际情况来确定，使这部法律的规定更加符合实际”。

征地按区片综合地价补偿

在新闻发布会上，全国人大常委会法制工作委员会经济法室副主任杨合庆、自然资源部法规司司长魏莉华共同回答了关于修改土地管理法、城市房地产管理法相关问题。

Q:

新土地管理法在土地征收模式方面有哪些重要改革？

A:

魏莉华表示，新土地管理法从三个方面，改革了土地征收模式。

其一，新法首次明确界定了何为“公共利益”，“原来宪法和土地管理法都规定，国家为了公共利益的需要可以征地。但什么是公共利益？长期以来没有明确的法律规定，特别是修改前的土地管理法又规定，任何单位和个人使用土地必须使用国有土地，所以导致了征收成为获得土地的唯一途径。这次我们在总结试点经验的基础上，采用列举的方式，对于哪些是公共利益可以动用国家征收权作出了明确的界定。因军事外交，政府组织实施的基础设施建设、公益事业、扶贫搬迁和保障性安居工程，以及成片开发建设等六种情况确需要征地的可以依法实施征收”。

其二，新法首次明确了土地征收补偿的基本原则是保障被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。“这样一个规定就改变了过去我们是以土地征收的原用途来确定土地补偿，以年产值倍数法来确定土地补偿费和安置补助费的做法，以区片综合地价取代原来的土地年产值倍数法，另外在原来的土地补偿费、安置补偿费、地上附着物三项基础上又增加了农村村民住宅补偿和社会保障费，这样就从法律上为被征地农民构建了一个更加完善的保障体系”。

其三，新法完善了土地征收程序，“把原来的批后公告改为了批前公告，主要是使被征地农民在整个过程中有更多参与权、监督权和话语权”。

地方政府不能强迫农民退出宅基地

在新闻发布会上，全国人大常委会法制工作委员会经济法室副主任杨合庆、自然资源部法规司司长魏莉华共同回答了关于修改土地管理法、城市房地产管理法相关问题。

Q:

新土地管理法有什么制度创新？

A:

“我们删除了原来土地管理法第43条，任何单位或个人需要使用土地的必须使用国有土地的规定”，魏莉华说，新法增加规定，农村集体建设用地在符合规划、依法登记，并经三分之二以上集体经济组织成员同意的情况下，可以通过出让、出租等方式交由农村集体经济组织以外的单位或个人直接使用，同时使用者在取得农村集体建设用地之后还可以通过转让、互换、抵押的方式进行再次转让。“这是土地管理法一个重大制度创新，取消了多年来集体建设用地不能直接进入市场流转的二元体制，为城乡一体化发展扫除了制度性的障碍，集体经营性建设用地入市是这次土地管理法修改的最大亮点”。

此外，宅基地方面，新法在原来一户一宅的基础上，增加了户有所居的规定，“因为有一部分农村村民已经进城落户，对他们原来在农村的宅基地是否允许退出，这次修改允许已经进城落户的农村村民自愿有偿退出宅基地，因为农民变成市民真正实现城市化是一个漫长的过程，在整个过程中我们要有足够的耐心。如果农民不愿意退出宅基地，地方政府不能强迫其退出宅基地，必须是在自愿有偿的基础上”。

不会对土地市场造成冲击

在新闻发布会上，全国人大常委会法制工作委员会经济法室副主任杨合庆、自然资源部法规司司长魏莉华共同回答了关于修改土地管理法、城市房地产管理法相关问题。

Q:

新土地管理法改变了此前建设用地只能用国有土地的格局，这一变化会不会对土地市场带来冲击？

A:

杨合庆回应，这次土地管理法的修改，包括集体经营性建设用地入市改革，目的就是为了改变、完善现有的建设用地土地供应的格局。原来我们只有国有的建设用地才能进入市场，以进行各项建设，现在是允许集体可以把集体的建设用地，直接由集体出让、出租用于建设，这是土地供应格局的改变。

但是，集体经营性建设用地入市，首先入市的土地要符合规划，规划必须是工业或者商业等经营性用途；必须要经过依法登记；在每年的土地利用年度计划中要作出安排；即使获得了集体经营性建设用地的使用权之后的土地权利人，也要按原来规划的用途来使用土地。“因此从这几个方面来讲，不会对我们的土地市场造成冲击。”杨合庆说。

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《土地管理法》亮点和重点

重点一

完善土地征收制度，保障农民监督权、参与权和话语权。

解读：该重点主要完善了以下三个方面：

1、首次对土地征收的公共利益进行明确界定。以下6种情形需要征地的可以依法实施征收：

①军事外交

②政府组织实施的基础设施建设

③公益事业

④扶贫搬迁

⑤保障性安居工程

⑥成片开发建设

2、首次明确了土地征收补偿的基本原则是保障被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。过去是以土地征收原用途来确定土地补偿，以年产值倍数法来确定土地补偿费和安置补助费。

新法以区片综合地价取代原来的土地年产值倍数法。

另外，在原来的土地补偿费、安置补偿费、地上附着物三项基础上增加了农村村民住宅补偿和社会保障费，从法律上为被征地农民构建了更加完善的保障体系。

3、完善了土地征收程序，将批后公告改为批前公告。多数被征地的农村集体经济组织成员对征地补偿安置方案有异议的，应当召开听证会修改，进一步落实被征地的农村集体经济组织和农民在整个征地过程的知情权、参与权和监督权。倡导和谐征地，征地报批以前，县级以上地方政府必须与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿安置等签订协议。

重点二

集体经营性建设用地可不通过国家征收直接入市。

解读：根据新法，在符合以下三个条件的情形下，可以通过出让、出租等方式交由农村集体经济组织以外的单位或个人直接使用，同时使用者在取得农村集体建设用地之后还可以通过转让、互换、抵押的方式进行再次转让。

①符合规划（工业或者商业等经营性用途）

②依法登记

③三分之二以上集体经济组织成员同意

此次修改取消了多年来集体建设用地不能直接进入市场流转的二元体制，是重大的制度创新，也是本次修改的最大亮点。

重点三

新增宅基地自愿有偿退出机制。

解读：此次修改允许已经进城落户的农村村民在符合一定原则下退出宅基地。其原则是：

①自愿原则。政府不能强迫任何村民退出宅基地。

②有偿退出。即农民退出宅基地应有合理的补偿，但具体的补偿标准尚未明确。

该修改旨在通过其他途径保障农村村民的居住权，缓解农村地少人多的紧张现状。

同时，在总结试点经验的基础上，新《土地管理法》下放宅基地审批权限，明确农村村民住宅建设由乡镇人民政府审批。

重点四

对基本农田进行永久性保护。

解读：新法把旧法的“基本农田”全部修改为“永久基本农田”，这个修改不是简单的文字修改，而是理念的重大转变。体现了对基本农田永久保护这样一个价值的理念。

第35条明确规定永久基本农田经依法划定后任何单位和个人不得擅自占用或者改变用途，要求永久基本农田必须落实到地块，纳入数据库严格管理。

同时，原来土地管理法要求各省、自治区、直辖市必须把80%以上的耕地划入永久基本农田，考虑到各省的耕地后备资源有很大的不同，所以这次新法作了一个微调，具体的划定的比例由国务院根据各省、自治区、直辖市实际情况来确定。

重点五

为“多规合一”改革预留法律空间。

解读：建立国土空间规划体系并监督实施，实现“多规合一”是党中央、国务院作出的重大战略部署。随着国土空间规划体系的建立和实施，土地利用总体规划和城乡规划将不再单独编制和审批，最终将被国土空间规划所取代。

考虑到“多规合一”改革正在推进中，新《土地管理法》为改革预留了法律空间，增加第18条，规定：国家建立国土空间规划体系。经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护和建设活动的基本依据。

为了解决改革过渡期的规划衔接问题，新《土地管理法》还明确：已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和和城乡规划。同时在附则中增加规定：编制国土空间规划前，经依法批准的土地利用总体规划和城乡规划继续执行。

重点六

合理划分中央和地方土地审批权限。

解读：长期以来，地方对建设用地审批层级高、时限长、程序复杂等问题反映强烈。新《土地管理法》适应放管服改革的要求，对中央和地方的土地审批权限进行了调整，按照是否占用永久基本农田来划分国务院和省级政府的审批权限。

今后，国务院只审批涉及永久基本农田的农用地转用，其他的由国务院授权省级政府审批。同时，按照谁审批谁负责的原则，取消省级征地批准报国务院备案的规定。

重点七

土地督察制度正式入法。

解读：土地督察制度旨在解决土地管理中存在的地方政府违法高发多发的问题。从2006年开始，国务院就决定实施国家土地督察制度，对省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府土地管理和土地利用情况进行督察。

在充分总结国家土地督察制度实施成效的基础上，新《土地管理法》在总则中增加第五条，对土地督察制度作出规定：国务院授权的机构对省、自治区、直辖市人民政府以及国务院确定的城市人民政府土地利用和土地管理情况进行督察。

以此为标志，国家土地督察制度正式成为土地管理的法律制度。