《关于推进用水权改革工作的实施意见》

政策解读

湖南省水利厅、省发展改革委、省财政厅联合印发《关于推进用水权改革工作的实施意见》（以下简称《意见》）。《意见》提出到2025年，用水权初始分配和交易管理制度基本建立，以县级行政区为单元的区域水权、取用水户取水权、有条件的灌区用水户水权基本明晰，交易机制进一步完善，交易监管全面加强，统一的用水权交易市场初步建立，积极开展用水权交易试点建设，探索形成多类型水权交易模式。到2035年，区域水权、取水权、灌溉用水户水权全面明晰，归属清晰、权责明确、流转顺畅、监管有效的用水权制度体系全面建立，用水权改革促进水资源优化配置和集约节约安全利用的作用全面发挥。

一、《意见》出台的背景

推进用水权改革，是发挥市场机制作用促进水资源优化配置和集约节约安全利用的重要手段，是强化水资源刚性约束的重要举措。湖南省按照党中央、国务院生态文明体制改革、自然资源资产产权制度改革和省委、省政府全面深化改革任务部署要求，依据《水利部国家发展改革委 财政部关于推进用水权改革的指导意见》，提出加快推进湖南用水权改革工作的实施意见。

近年来，湖南省认真贯彻落实党中央要求和法律规定，在用水权改革方面进行了积极探索，完成了省内主要流域和主要一级支流水量分配，以及以县级行政区为单元的地下水管控指标确定，因地制宜开展了长沙县桐仁桥灌区灌溉水权回购、长沙高新区雨水资源水权交易等多种类型的水权交易实践，取得了积极进展。但也要看到，用水权改革仍存在用水权归属不够清晰、市场发育不充分、交易不活跃等问题。为进一步推进湖南省用水权改革，充分发挥市场机制在水资源配置中的作用，经过深入开展研究、充分征求意见、反复修改完善，省水利厅联合省发展改革委、省财政厅制定了《关于推进用水权改革工作的实施意见》，作为湖南省当前和今后一个时期推进用水权改革的行动指南。

二、用水权的定义

水权包括水资源所有权和水资源使用权。我国水资源属于国家所有，明晰水权主要是明晰水资源的使用权，也就是用水权。《意见》对4种类型用水权的初始分配和明晰作出了规定。一是区域水权。湖南境内区域水权以《湖南省主要流域水量分配方案》《湖南省主要一级支流水量分配方案》等江河流域水量分配方案批复的可用水量作为区域在该江河流域的用水权利边界；其中，以《湖南省地下水管控指标确定方案》确定的地下水可用水量，作为区域的地下水用水权利边界。对已建和在建的调水工程，调水工程相关批复文件规定的受水区可用水量，作为该区域取自该工程的用水权利边界。二是取用水户的取水权。取用水户的取水权通过取得的有效期内的取水许可证上载明的许可水量明晰。审批的取水许可总量不得超过江河流域水量分配方案批复的可用水量，其中审批的地下水取水许可总量不得超过地下水可用水量。三是灌溉用水户水权。灌区内的灌溉用水户，由县级以上水行政主管部门发放用水权属凭证，或由灌区管理单位下达用水指标等方式明晰用水权。用水权属凭证的可用水量、有效期限不得超过灌区取水许可明确的许可水量和期限。对农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，可在充分尊重村民意愿的基础上，通过发放用水权属凭证等方式明晰用水权。四是公共供水管网用户的用水权。地方可根据需要，探索通过下达用水指标等方式明晰用水权。明确给各主要用水户的可用总水量，不得超过公共供水企业取水许可证规定的取水量。

三、用水权如何才能交易

《意见》重点明确了区域水权、取水权和灌溉用水权交易的交易主体及交易方式等内容，并提出了鼓励创新水权交易的措施。一是区域水权的交易。对位于同一流域或者位于不同流域但具备调水条件的行政区域，县级以上水行政主管部门可以对用水总量控制指标和河湖水量分配指标范围内结余的水量进行交易。区域水权交易可采取公开交易或协议转让的方式进行。二是取水权的交易。取用水户在取水许可有效期和取水限额内，可以有偿转让节约下来的取水权。交易转让方应向原取水审批机关提出申请，由原取水审批机关对交易的必要性、可行性、节约水量的真实性、合理性以及对第三方的影响等进行审核。跨县级以上区域的取水权交易，交易水量纳入转让方所在行政区用水总量考核。三是灌溉用水户水权回购。县级以上地方人民政府或其授权的水行政主管部门、灌区管理单位可以组织回购灌区内有转让意愿的用水户或者用水组织的用水权，灌溉用水权的回购不得影响区域内农业合理用水需求，回购的水权可进行重新配置或交易。灌溉用水户也可通过水权交易平台进行灌溉用水权线上交易或自主开展交易。

四、用水权交易在哪进行

《意见》提出按照水利部统一的交易规则、技术标准、数据规范，通过湖南省水权交易大厅，应用全国水权交易系统开展交易用水权。各市（州）、县（市、区）根据需要分级部署应用全国水权交易系统。逐步将用水权交易纳入各级公共资源交易平台体系。《意见》要求推进用水权相对集中交易，跨水资源一级区、跨省区的区域水权交易和流域管理机构审批的取水权交易，以及水资源超载区的用水权交易原则上在国家水权交易平台进行；跨市（州）的区域水权交易、省级水行政主管部门审批的取水权交易原则上在省级水权交易大厅进行。

五、用水权交易如何监管

《意见》提出了强化取用水监测计量、强化水资源用途管制、强化用水权交易监管等3个方面的措施。一是强化取用水监测计量。《意见》要求地表水年取水许可水量30万立方米以上、地下水年取水许可水量5万立方米以上的，原则上应安装在线监测计量设施。灌溉用水户水权交易应有满足交易监测计量需求的灌溉计量基础条件。二是强化水资源用途管制。《意见》明确取用水户必须严格按照取水许可证或其他确认用水权文件上载明的用途取用水资源，未经批准不得擅自改变用途。三是强化用水权交易监管。《意见》要求各地加强用水权交易实施情况的动态监管，重点跟踪检查用水权交易水量的真实性、交易程序的规范性、交易价格的合理性、交易资金的安全性等，及时组织开展交易水量核定、用水权交易评估工作。

六、用水权交易如何保障

一是加强组织领导。各地要将推进用水权改革作为落实水资源刚性约束制度的一项重要工作任务，加强组织领导，落实工作责任，积极探索实践，加快推进用水权初始分配，推进用水权交易，及时研究解决用水权改革中的有关问题，推动健全完善用水权改革的法规制度体系。二是强化部门协作。各地水利、发展改革、财政等部门要加强协作，做好与金融、行政审批、公共资源交易等有关部门的沟通协调，多渠道筹措资金，对用水权改革工作等予以支持。三是加大宣传引导。各级水行政主管部门要及时公开用水权改革有关信息，加大对用水权改革工作的宣传报道，及时总结推广各地在用水权改革方面的经验做法，充分调动取用水户支持、参与用水权改革工作的积极性，营造推进用水权改革的良好氛围。