现就《永州市人民政府拟定地方性法规草案和制定规章程序规定》（以下简称《规定》）的相关情况作如下解读：

一、《规定》制定的必要性

（一）贯彻落实国家对立法工作要求的迫切需要

2015年3月15日，第十二届全国人民代表大会第三次会议对《中华人民共和国立法法》进行了修订，赋予了设区的市拥有在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的地方立法权，2016年3月30日，经湖南省第十二届人大常委会第二十一次会议决定，我市正式获得地方立法权。为提高政府立法质量、完善政府立法工作程序，增强立法的科学性、民主性和有效性，制定出台《规定》对于积极稳妥地开展地方立法工作，完善市人民政府拟定地方性法规草案和制定规章的程序很有必要，也有利于更好地贯彻落实国家对政府立法工作的要求。

（二）健全我市政府立法工作体制的实际需要

一方面，随着经济社会的快速发展以及改革的不断深化，我市法治环境不断改善，法治水平不断提升，通过立法的形式化解社会矛盾、凝聚社会共识、规范调整利益关系、解决社会发展中的问题，具有越来越重要的意义。另一方面，自2016年开始行使地方立法权以来，在拟定地方性法规草案和制定规章的程序方面，存在着无法可依的现象，一些先进的立法工作经验亟需通过立法予以固化，如充分发挥司法行政部门作用、推行立法公众参与制度、委托第三方起草制度、立法后评估制度等。这些制度对推动我市政府立法，改进立法方法，提高立法质量，将发挥重要作用。基于此，市司法局在起草该《规定》时，积极探索完善政府立法的立项、起草、审查、审议等程序，并根据政府立法工作的实际需要，经过与市人大法工委的充分协商，更好地完成地方性法规草案在起草和市政府常务会议审议阶段的基础性工作，将拟定地方性法规草案的程序也纳入《规定》的调整范畴，这样既符合我市目前的立法实践，也顺应健全政府立法工作体制的要求。

二、《规定》起草过程、主要内容和立法思路

市司法局在《规定》起草过程中，认真研究了相关法律、法规、规章和国家、省、市相关政策以及外省、市政府规章等资料，根据《立法法》和《规章制定程序条例》的规定，结合我市实际，并通过召开座谈会、发函、网上公开等方式向县区人民政府、市直各单位、本局内设机构和社会公众征求意见，根据征求意见情况进行了相应修改，形成了目前的《规定（草案）》。

《规定》共七章三十七条。第一章总则（第一条至第五条）主要包括制定依据、适用范围、实施主体、建立专家库制度、经费保障等内容；第二章立项（第六条至第十一条）主要包括立项征集意见的方式、对立项建议的处理和论证、立项需要提交的材料以及立法计划的制定和调整等内容；第三章起草（第十二条至第十九条）主要包括起草主体的确定、制定起草工作方案、组建起草小组、委托起草的条件、起草要求、起草征求意见及处理、送审程序等内容；第四章审查（第二十条至第二十八条）主要包括审查需要提交的材料、起草说明内容、审查主体及审查的内容、审查后针对不同情况的后续处理等内容；第五章审议、决定、公布和备案（第二十九条至第三十二条）主要包括审议主体及程序、规章公布和报备等内容；第六章解释、评估、修改和废止（第三十三条至第三十六条）主要包括规章解释、规章立法后评估、修改与废止程序等内容；第七章附则（第三十七条）是本《规定》的施行日期。

《规定》的主要立法思路：一是体现时代特征。《规定》的内容充分体现了十八届四中全会和十九大的精神，贯彻落实《立法法》等上位法的具体要求，紧跟法治政府建设的时代发展；二是注重程序规范。《规定》从规章立项、起草、审查、审议、决定、公布到备案等各个环节进行规范，同时将地方性法规草案的起草程序也纳入其中；三是突出地方特色。《规定》紧密结合我市实际，固化现有的立法工作经验，增强《规定》的针对性和可操作性。

三、主要问题的说明

（一）关于适用范围

《规定》将拟定地方性法规草案的内容纳入调整范围，主要基于以下两点考虑：第一，市人大主导法规立法与市政府做好法规草案起草等立法基础工作密不可分。虽然市政府不是地方性法规的制定机关，但拟定地方性法规草案和制定规章，从部门起草、市司法局审查修改到市政府审议阶段的程序基本相同，不同的是规章在通过市政府常务会议审议、由市长签署之后由市政府颁布，而地方性法规草案还需以议案形式提交市人大常委会，经市人大常委会审议通过后报省人大常委会批准，最后由市人大常委会颁布实施。第二，根据省以及兄弟市州的立法经验来看，政府立法工作都是将地方性法规草案的起草与规章的制定两项工作结合起来开展，在立法计划编制、法规程序推进、法规工作推介等方面，市司法局与市人大法工委保持紧密合作，更便于有效地保证立法效率和立法质量。因此，《规定》将拟定地方性法规草案纳入调整范围，不仅符合实际需要，也切实可行。

（二）关于充分发挥司法行政部门的作用

市司法行政部门负责组织牵头市政府立法工作，《规定》第三条对市司法行政部门的职责作了原则性的规定，“市司法行政部门负责组织地方性法规草案拟定和规章制定工作，加强对政府立法咨询专家库的建设与管理，指导、督促、协调县区人民政府、管理区、永州经济技术开发区（以下简称“县区人民政府”）和市人民政府各部门（机构）做好相关工作。”在第二章和第三章中分别对市司法行政部门审查立法项目建议项目，督促、指导地方性法规草案、规章起草工作及提前介入起草工作等提出了具体要求，第四章规定了市司法行政部门对地方性法规草案、规章草案送审稿的审查责任及具体的审查方式和审查内容。

各起草单位的法制机构也应做好相关立法衔接工作，责任重大。《规定》第十八条规定了在立法草案文本送审前，必须经过起草单位法制机构的审核。

（三）关于起草单位责任的落实

《规定》对承担起草任务的县区政府或市政府各部门（机构）如何落实立法工作责任提出了具体要求。

一是明确立项申请的主体。《规定》第九条规定了县区人民政府、市人民政府各部门（机构）报请立项的时间要求和提交的材料，第七条规定了公众提出的立项项目建议交由相关单位研究处理的意见，便于起草单位根据自身工作实际提出立项建议，确保起草工作的顺利进行。

二是明确立法起草工作责任。第十四条对此做了较为全面的规范，要求起草单位严格落实起草工作责任，明确起草工作负责人，成立起草工作小组，落实起草工作经费，确保起草工作顺利进行。第十六条则从是否符合上位法的相关原则和规定、是否具有可行性和可操作性及立法技术规范等操作层面对起草单位起草地方性法规草案、规章提出了具体要求，以保证起草工作有章可循，也进一步量化了起草单位的责任。

（四）关于公众参与立法

为进一步推进民主立法，保障公众真正参与到立法中来，《规定》对公众参与立法机制进行了专门规范，主要体现在以下几个方面：

一是拓宽立法项目的征集渠道。《规定》第六条规定立法建议项目的征集对象不仅包括各县区人民政府、市政府各部门（机构），还包括通过新闻媒体、政府门户网站、调查问卷等各种公开渠道向公众征集立法建议。实际工作中，公众可通过上门、信函、电子邮件、传真等形式提出拟定地方性法规和制定规章的项目建议。

二是引进第三方受托起草和立法后评估机制。《规定》第十五条明确规定起草地方性法规草案、规章，可以邀请有关组织或者专家参加，也可以通过政府购买社会服务的方式委托有关教学科研单位、社会组织、法律事务服务机构等起草，同时对受托方接受委托起草的条件作出了规范。第三十五条针对以政府购买社会服务形式委托有关专家、教学科研单位、社会组织等开展第三方立法后评估的情形作了具体规定。

三是确立多种形式的征求意见会。《规定》在第十七条、二十五条中对起草、审查过程中应当召开座谈会、论证会和听证会的情形进行了专门规定。