一、《实施方案》出台背景与重要意义

党中央、国务院一直高度重视集体林权制度改革工作。2016年11月，国务院下发了《国务院办公厅关于完善集体林权制度的意见》(国办发〔2016〕83号)，这是继2008年中共中央、国务院全面推进集体林权制度改革以来，中央再次对集体林权制度改革工作进行全面部署。2017年11月，省政府下发了《湖南省人民政府办公厅关于完善集体林权制度的实施意见》(湘政办发〔2017〕64号)，提出我省贯彻落实的具体举措，要求各级各部门抓好落实。为认真落实国务院和省政府文件精神，明确今后一个时期我市集体林权制度改革的相关政策性措施，由市林业局牵头，紧密结合林业改革实际，按照问题导向，在认真调研和广泛征求意见的基础上，从稳定集体林地承包关系、放活集体林经营自主权、推进集体林适度规模经营、加强集体林业管理与服务等方面提出了《实施方案》。

《实施方案》的出台，将进一步完善我市集体林权产权制度，建立健全集体林业良性发展机制，在坚持和完善农村基本经营制度的基础上，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活林地经营权，推进集体林权规范有序流转，发展新型林业经营主体，促进林业适度规模经营，完善扶持政策和社会化服务体系，广泛调动农民和社会力量发展林业，充分发挥林业生态、经济和社会效益。完善集体林权制度，对进一步维护林区长治久安，维护林权权利人的权益，提高农民财产性收入，加快绿色惠民富民步伐都具有重要意义。

二、完善集体林权制度的总体目标

《实施方案》提出了到2020年的阶段性目标：基本形成集体林业的良性发展机制，集体林业产权制度更加健全，发展机制更加灵活，管理服务体系更加完善，政策保障更加有力，实现森林资源持续增长、农民林业收入显著增加、国家生态安全得到保障。全市新型林业经营主体发展到2000家，建立生态、产业和综合等不同类型的国家、省、市级现代林业示范园50个，林业规模化经营面积达到30%以上，山区农民林业综合收入年均增长10%以上。

三、完善集体林权制度的主要任务

《实施方案》重点提出了稳定集体林地承包关系、放活生产经营自主权、推进集体林适度规模经营、加强集体林业管理与服务等4个方面共14项具体任务。

（一）稳定集体林地承包关系。集体林权制度改革最基本的工作就是集体林地的承包确权和登记发证，为稳定集体林地承包关系，切实维护集体林权所有者的合法权益，《实施方案》要求做好三个方面工作：一是进一步明晰产权。继续做好集体林地承包确权及登记颁证工作,推进建立国土、林业部门成果共享的林权权籍调查机制，由不动产登记机构统一办理林权类不动产登记。二是进一步加强林权权益保护。积极推进集体林地所有权、承包权与经营权“三权分置”改革，做到明晰所有权、稳定承包权、放活经营权。依法落实承包人对承包林地占有、使用、流转和收益等权利，并妥善处理各类承包、流转纠纷。三是进一步加强合同规范化管理。加强指导，推广使用统一的集体林地承包、流转合同示范文本，完善合同档案管理工作。

（二）放活生产经营自主权。为进一步完善集体公益林管理，放活集体商品林采伐，落实林权权利人生产经营自主权，《实施方案》提出：一是实施森林分类经营管理。建立生态公益林动态管理机制，在不影响整体生态功能、保持公益林相对稳定的前提下，允许对承包到户符合调整条件的公益林进行调整完善。二是科学经营公益林。充分利用公益林丰富的林木林地和景观资源，在不影响生态功能的前提下，积极开展公益林的科学利用。适度开展林下种植、养殖和森林游憩等非木质资源开发与利用，科学发展林下经济。三是落实商品林经营权。赋予林业生产经营主体更大的生产经营自主权，由经营者依法自主决定经营方向和经营模式；完善森林采伐更新管理制度，进一步改进集体人工用材林管理，完善林木采伐指标入村到户政策。

（三）推进集体林适度规模经营。一是积极稳妥流转集体林权。采取建立引导基金、抵押贷款林权收储担保奖补、直接补助等措施，鼓励和引导农户采取转包、出租、入股等方式流转林地经营权和林木所有权，依法、公开、公平、有序、规范流转，鼓励集中连片流转林地，并向新型林业经营主体集中。二是培育壮大新型林业经营主体。加快林业专业合作社、家庭林场、林业大户、林业龙头企业等新型林业经营主体建设。支持新型林业经营主体投资发展林下经济、森林康养、林业碳汇等林业新业态，开展家庭林场示范创建活动，将家庭林场纳入家庭农场补助范围。三是加快集体林业产业发展。充分发挥林业多种功能，以生产绿色生态林产品为导向，支持特色经济林、油茶、楠竹、花卉苗木、林下经济等规范化生产基地建设，支持发展新技术新材料、森林生物质能源、森林生物制药等绿色新兴产业。启动大规模国土绿化行动，引导国企、民企、集体、个人、社会组织等各方面资金投入，培育一批专门从事生态保护修复的专业化企业。四是加大财政金融支持力度。进一步加大公共财政支持集体林业发展力度，加强引导与合作，建立多元化投入机制。落实国家和省关于推进林权抵押贷款有关政策规定，银行业金融机构通过创新适合各类林业特点的金融产品和服务方式，扩大抵押范围，提高林权抵押率。用好中央财政林业贷款贴息政策，吸引更多社会经营主体参与林业建设。鼓励开展林权抵押贷款全额森林保险，建立健全森林保险费率调整机制，扩大森林保险覆盖面。

（四）关于加强集体林业管理与服务。一是提升集体林业管理水平。进一步加强基层林权管理服务机构建设，抓好基层林业技术人员培训；强化基层林业站公共服务职能，全面推行林业站“一站式、全程代理”服务。二是加强集体林权纠纷调处。加强对集体林地承包经营纠纷调解和仲裁工作的指导，明确加强纠纷调处的具体措施。三是强化林业科技支撑。建立林业经营主体带头人专业培训机制，为集体经济组织和各类经营主体提供林地林木托管、统一经营作业、订单林业、信息服务等专业化服务。四是强化林业社会化服务体系建设。加快基层林业主管部门职能转变，强化公共服务，规范中介服务行为。

四、落实完善集体林权制度的工作步骤

为稳步推进完善集体制度改革各项工作，《实施方案》提出按三个阶段组织实施：一是部署安排阶段。各县（区）要结合深化集体林权制度改革工作实际，研究制订完善集体林权制度具体工作方案，明确工作任务，落实工作责任，确保完善集体林权制度各项工作落到实处。二是全面实施阶段。按照确定的目标要求，认真组织实施，到2019年底，基本完成集体林权制度改革各项工作任务。三是总结提升阶段。做好查漏补缺、整改完善，不断总结经验，完善相关政策，提高改革成效。

五、落实完善集体林权制度的保障措施

为确保各项措施落实到位，《实施方案》要求：一是压实改革责任。进一步强化主体责任，增强改革担当，各县（区）各有关部门按照职责分工，加强协同配合，健全工作机制，完善相关政策，加强舆论宣传，抓好试点示范，形成支持集体林业发展的合力。二是鼓励积极探索。支持在建立集体林地三权分置制度、完善股份合作机制、放活商品林经营权、优化造林育林和林木采伐管理、科学合理利用生态公益林、创新林业社会化服务等方面进行深入探索。三是强化督查考核。建立考核和激励机制，强化改革督查，及时掌握改革动态，确保改革平稳推进和各项任务按期完成。