永州市零陵区人民政府

关于印发《零陵区耕地保护国土空间专项规划（2021-2035年）》的通知

 零政发〔2024〕3号

LLDR—2024—00003

各乡镇人民政府、街道办事处，区政府各部门、各直属机构，省、市驻区有关单位：

《零陵区耕地保护国土空间专项规划（2021-2035年）》已经区人民政府第46次常务会议审议通过，现印发给你们，请认真组织实施。

                    永州市零陵区人民政府

                     2024年4月10日

零陵区耕地保护国土空间专项规划（2021-2035年）

党的二十大报告强调：“全方位夯实粮食安全根基，牢牢守住十八亿亩耕地红线，确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中”，这为新时代新征程做好耕地保护工作提供了科学指引和行动指南，也为保障粮食安全提出了更高要求。耕地保护是历史和时代赋予我们的艰巨而不可松懈的重要任务。编制《零陵区耕地保护国土空间专项规划（2021-2035年）》（以下简称《规划》），对可长期稳定利用耕地和永久基本农田、耕地后备资源、“恢复属性”地类实行耕地保护“一张图”管控具有重要意义，是实现耕地利用结构优化和保护耕地资源的重要依据。

此次《规划》，客观评价了我区耕地保护的现状和成效，认真研究永久基本农田划定，明确了耕地、永久基本农田、补充耕地、恢复耕地等四大空间布局，为规划期内全区耕地保护提供可靠的实施依据。

规划范围包括零陵区内全部国土空间，规划期限为2021-2035年，近期至2025年，目标年为2035年。

第一章 规划背景

耕地是粮食安全的基础，耕地可持续利用是影响区域可持续发展的关键问题。我国历来重视对耕地的保护，耕地保护是国家的头等大事，事关经济平稳健康发展、政治昌明、社会稳定、生态文明和文化传承。中共中央、国务院先后印发了《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4号）、《关于加强耕地保护提升耕地质量完善占补平衡的意见》（中办发〔2024〕13号），文件明确了耕地保护总体目标、战略重点和一系列重大政策举措，为加强和改进耕地保护工作提供了根本原则。省委、省政府高度重视耕地保护工作，先后印发了《关于加强耕地保护和改进占补平衡的实施意见》（湘发〔2021〕23号）、《关于全面推行田长制严格耕地保护的意见》（湘发〔2022〕15号）等重要文件，并要求编制耕地保护国土空间专项规划，明确耕地保护的数量规模、空间布局及占补平衡时序与空间安排等，并要严格规划实施，扛牢粮食安全责任。

第一节 资源基础

根据2020年末国土变更调查数据显示，全区国土总面积为294.63万亩，其中耕地面积55.08万亩（水田51.17万亩、旱地3.91万亩），种植园用地面积10.18万亩，林地面积176.37万亩，草地面积3.87万亩，城镇村及工矿用地面积24.72万亩，交通运输用地面积1.46万亩，水工建筑用地面积0.10万亩，水域及水利设施用地面积15.16万亩，湿地面积0.35万亩，其他土地面积7.34万亩。

表1-1 土地利用现状面积统计表

单位：万亩

全区耕地资源主要分布在邮亭圩镇、珠山镇、接履桥街道和富家桥镇，耕地面积分别为8.22万亩、6.20万亩、4.94万亩、4.71万亩，占全区耕地总面积的43.70%。

耕地种植粮食作物48.39万亩。根据耕地种植类型统计，其中种植粮食作物面积48.39万亩，种植非粮食作物面积3.60万亩，粮与非粮轮作面积2.61万亩，未耕种面积有0.47万亩，另外还存在小部分耕地林粮间作。

坡度2°及以下耕地面积占比55％。根据耕地坡度分级统计，其中坡度2°及以下耕地30.49万亩，2°～6°耕地17.76万亩，6°～15°耕地6.44万亩，15°～25°耕地0.31万亩、坡度25°以上耕地0.08万亩。

第二节 主要成效和问题

我区坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，始终站在维护国家粮食安全、生态安全和社会稳定的高度，坚持以“长牙齿”的硬措施落实最严格的耕地保护制度，耕地保护工作取得了一定成效。

逐步完善耕地保护机制，层层压实目标责任，全面推行田长制。通过压实责任强化目标管理，层层签订耕地保护目标责任书，加强耕地占补平衡，严格落实国家下达的耕地保护任务。2022年，全区正式推行“田长制”，各级党政主要负责同志担任本级田长，定期研究部署耕地保护工作。现全区共有区级田长14个，乡镇级田长130个，村级田长331个，网格田长1158个，组织体系逐渐完善，基本构建形成党政同责、部门协同、上下联动、网格覆盖的耕地保护责任体系。

有效落实“两个平衡”核心制度。严格规范耕地占补平衡，在农用地转为建设用地审批和土地供应审批环节，阶梯式设置“节地”目标，保障好项目用地，提升用地效益，从严控制建设占用耕地；积极拓宽补充耕地来源，对新增耕地选址、确认逐一组织开展现场核实，实行“占一补一备一种一管一”和带成熟作物和承包合同验收管理，对于达不到新增耕地标准的，坚决予以剔除；构建补充耕地指标统筹调剂机制，切实做到“先补后占”“占一补一”“占优补优”。近年来，我区保持“全国耕地占补平衡动态监管系统”3项指标和“湖南省城乡建设用地增减挂钩指标系统”2项指标稳定正数，在守住耕地红线的同时为各类建设项目落地和全区经济社会高质量发展提供了土地要素保障。

优化耕地布局。以土地整治为重要抓手，大力推进高标准农田建设，推动田、水、路、林、村综合整治，改造和新建沟、渠、路、电等生产生活设施，通过对2011-2020年上图入库数据进行统计，全区完成高标准农田建设30.17万亩，切实提升了耕地粮食综合生产能力。同时，通过因地制宜实施旱地改造水田工程、城乡建设用地增减挂钩项目，探索推进全域土地综合整治试点，着力解决耕地细碎化和资源利用低效化问题，全区耕地布局逐步优化。

夯实农业基础。“十三五”时期，坚决守住耕地保护红线，积极推进高标准农田建设，近年来全区粮食年播种面积稳定在82万亩以上，总产量稳定在35万吨以上，粮食生产持续稳定。通过完善农田基础设施，改善农业生产条件，增强了农田防灾抗灾减灾能力，巩固和提升了粮食综合生产能力。建成后的高标准农田，亩均粮食产能增加10%－20%，稳定了农民种粮的积极性。

改善生态环境。严格国土空间用途管制，在重点耕地管控基础上，进一步做好特殊区域的国土空间用途管制和系统治理。同时，加强区域内重金属污染和土壤污染综合治理，切实改善土地生态环境，为生态文明建设构建“绿色空间”。

健全全程一体化保护体系。近年来，从调查监测、规划管控、用途管制、执法问责、宣传教育等方面对耕地实施了全过程管理。落实上级要求，统筹划定了“三区三线”，优先落实耕地和永久基本农田保护目标任务，优化项目选址，不占或少占耕地，建设占用耕地同比持续下降，耕地全程一体化保护体系基本构建形成，全力确保“现有耕地一亩不少、新增耕地一亩不假、乱占耕地一亩不让”。

在我区耕地保护工作取得显著成效的同时，仍需清醒看到，与“耕地必须实至名归，农田就是农田，而且必须是良田”的要求相比，全区耕地保护还存在一些问题。

部分地区依然存在耕地撂荒和耕地“非粮化”的问题。由于效益比较低，种粮补贴政策不完善导致农户粮食种植积极性不高，接履桥街道、石山脚街道等部分地区依然存在利用耕地发展林果业和挖塘养鱼的现象。同时，为了增加经济收入，大多青壮年都外出务工，农村青壮年劳动力短缺，导致耕地抛荒。

耕地提质改造任务仍然艰巨。近年来，大力推进高标准农田建设，中低产田改造等耕地提质工程取得了一定成效，但随着建设任务的不断推进，高标准农田建设选址、施工难度不断增大，高标准农田的建设任务仍然十分艰巨。部分耕地受农业生产障碍因素制约，产量相对低而不稳。渍潜是全区耕地存在的主要障碍问题，其次是酸化。我区存在渍潜的耕地主要分布在邮亭圩镇、接履桥街道以及石山脚街道。酸化耕地主要集中在邮亭圩镇、珠山镇。此外，还有小部分耕地较薄，土壤理化性状较差，肥力水平较低，这类耕地主要分布于珠山镇、石岩头镇等乡镇。虽耕地污染治理工作持续推进，但重金属污染耕地修复治理与安全利用工作涉及面广、政策性强、技术要求高、工作难度大，是一项复杂的系统工程，全区耕地提质改造和污染治理任务仍然艰巨。

建后管护机制有待健全。农田建设三分建、七分管。目前由于专业技术人员的欠缺，部分乡镇存在重建设、轻管护的问题，未能有效落实管护责任，管护措施和手段薄弱，后续监测评价和跟踪督导机制不完善，日常管护不到位，设施设备损毁后得不到及时有效修复，带病运行使得工程使用年限明显缩短。

耕地保护意识仍有待提高。习近平总书记强调，中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手中，饭碗主要装中国粮，保证粮食安全，大家都有责任，党政同责要真正见效。作为耕地的使用者和所有者，个别农民对破坏耕地耕种能力的后果认识不足，未经审批随意占用耕地做其他用途，对严守耕地红线造成较大的冲击。

第三节 当前面临的挑战

立足新发展阶段，对标耕地保护新形势新要求，我区耕地保护面临一定的困难和挑战。

守住耕地面临挑战，规划期内存在耕地流出问题。城镇化是经济社会发展进步的火车头，目前经济发展仍处于高水平发展期，城乡建设占用耕地的势头仍处于增长期，依然存在一些乱占滥用建设用地、破坏占用耕地的行为，经济发展与保护资源的关系未得到妥善处理，节约集约用地落实不强。随着乡村振兴的进一步推进，农业现代化得到进一步发展，耕地流转过程中也带来“非粮化”现象，部分耕地转化为设施农业用地、水产养殖和种植用地，乡村振兴与耕地“非粮化”的关系难以把握。

耕地占补平衡压力大，后备资源开发存在一定困难。随着“十四五”发展规划的展开，一批国家和省重点基础设施项目以及乡村振兴的推动，不可避免涉及到一些耕地，耕地占补平衡压力越来越大。根据区域内耕地开垦后备资源情况，全区耕地后备资源4.16万亩，可开垦数量较多，囊括园地、林地、其他草地等多种地类，但从分布来看，后备资源分布较为分散、规模较小，同时开发成本越来越高、导致开发力度小。

耕地投入产出率低，农民种植意愿不高。由于种植经济作物比种植粮食作物的投入成本低，且产出率更高，导致当地农民种植粮食作物的意愿不强，耕地“非粮化”现象时有发生。另外一方面，农民外出务工所得收入远远高于种植粮食作物所得，青年人更倾向于外出务工，留守农民一般年龄较大，劳动能力不足以支撑种植粮食，导致耕地抛荒。

第二章 总体要求

第一节 指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实中央有关耕地保护的大政方针和习近平总书记关于耕地保护系列重要指示精神，严格落实党中央、国务院和省委、省政府关于耕地保护的决策部署，统筹发展和安全，严守耕地红线和粮食安全底线，扛牢粮食安全责任，坚决遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”，科学编制区级耕地保护国土空间专项规划，突出把握好量质并重、严格执法、系统推进、永续利用等重大要求，坚持系统观念，扎实推进耕地数量、质量、生态、文化“四位一体”保护，采取“长牙齿”的硬措施，落实最严格的耕地保护制度，实行耕地保护党政同责、终身追责，确保耕地实至名归，切实保障粮食安全，为实现“三高四新”美好蓝图提供坚实的资源基础。

第二节 规划原则

坚持国家立场，实行保护优先。严格按照“先农田，再生态，后城镇”顺序，优先划定耕地和永久基本农田，实现耕地保护目标任务带位置上图入库，坚决保住“米袋子”“菜篮子”生产空间。

坚持系统思维，实行多措并举。强化协同理念，牢固树立山水林田湖草沙生命共同体理念，推动耕地全程一体化保护，严格落实规划期耕地保有量、永久基本农田保护目标等指标，划定好补充耕地空间和恢复耕地空间。实行最严格的耕地目标管理、用途管制、占补平衡、进出平衡、督察执法、责任追究等制度，坚持源头严控、过程严管、违法严惩，推动形成任务明确、措施有力、奖惩并举的耕地保护新局面。

坚持问题导向，实行精准施策。立足当前耕地保护与经济社会发展矛盾突出、耕地占补平衡压力日趋加大、补充耕地质量不高以及耕地“非农化”“非粮化”等问题，以严守耕地红线为目标，贯彻“严紧实”的基本要求，尊重客观规律，因地制宜，精准施策，提高耕地保护政策的科学性，建立保障保护更加有力、政策执行更加顺畅、智慧管理更加高效的耕地保护机制，以更坚决的态度、更有力的举措落实最严格的耕地保护制度。

坚持压实责任，实行全民保护。全面加强党对耕地保护工作的领导，实行耕地保护党政同责，将耕地保护目标作为刚性指标实行严格考核、一票否决、终身追责。强化落实耕地保护部门共同责任，全面建立区、乡、村级网格田长体系，压紧压实耕地保护主体责任。坚持人民主体地位，加大耕地保护宣传力度，推动形成社会各界广泛支持、主动参与、共同管理，营造我区严格保护耕地的良好氛围。

第三节 规划目标和任务

通过足额带位置分解下达耕地和永久基本农田保护目标，严格落实耕地占补平衡和进出平衡，积极稳妥推进耕地恢复，在服务好经济社会发展大局的同时，坚决守住耕地底线目标，确保全区现有耕地面积不减少、质量有提升，构建耕地保护新格局。

严格耕地保护目标管理，牢牢守住耕地保护红线。按照先农田、后生态、再生产的顺序，统筹划定落实耕地和永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界三条控制线，足额带位置分解下达耕地保护目标，对占用的耕地严格落实占补平衡或进出平衡，确保耕地总量不减少。全面落实耕地保有量、永久基本农田保护任务等约束性管控指标。规划至2025年，全区耕地保护目标为55.08万亩；规划至2035年，全区耕地保护目标为54.66万亩。

强化永久基本农田特殊保护，稳定优质耕地布局。逐地块划定永久基本农田，建立永久基本农田数据库，明确重点用于发展粮食生产，特别是水稻生产；强化永久基本农田对各类建设布局的约束和引导，落实占用和补划永久基本农田踏勘论证和动态调整更新制度，确保永久基本农田补足补优，布局总体稳定。规划至2025年，全区永久基本农田保护面积为47.46万亩;规划至2035年,全区永久基本农田保护面积为47.35万亩；划定永久基本农田储备区规模为0.47万亩。

严格落实耕地用途管制，坚决遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”。实行新增建设用地规划计划管控，非农业建设占用耕地严格落实先补后占和占一补一、占优补优、占水田补水田，积极拓宽途径补充可长期稳定利用耕地。严格管控耕地转为其他农用地，对耕地转为其他农用地及农业设施建设用地实行年度进出平衡。规划至2035年，全区预计补充耕地1.56万亩。

拓展农产品生产空间，保障农产品有效供给。落实主体功能区战略制度，因地制宜，优化农业生产力空间布局，优先保障粮食生产空间，切实保障“菜篮子”产业空间，大力优化农产品多样化生产空间，发挥我区国家级杂交水稻种子生产基地的优势，加大自主创新力度，奋力打造集科研、生产、成果转化为一体的种业发展新高地。规划至2035年，保障全区粮食播种面积83.8万亩、油菜种植面积24万亩。

稳妥有序推进耕地恢复，引导耕地集中布局。科学评价耕地恢复资源，划定耕地恢复空间，按照年度恢复计划管理积极稳妥推进耕地恢复，规范和强化耕地恢复过程管理和耕种落实，探索建立耕地恢复长效机制，确保恢复耕地可长期稳定利用。

加强耕地质量建设，全面提升粮食生产能力。大力推进高标准农田建设，将永久基本农田全部建设集中连片、旱涝保收、节水高效、稳产高产、生态友好的高标准农田；因地制宜有序实施旱地改造水田工程，有效提升粮食产能；全面推进耕地耕作层土壤剥离再利用工作，切实保护优质耕地耕作层资源。规划至2025年，全区建成高标准农田12.42万亩；规划至2030年，全区累计建成高标准农田16.73万亩；规划至2035年，全区累计建成高标准农田不低于47.35万亩。

健全耕地保护政策制度体系，提升耕地治理能力。以土地管理法和基本农田保护条例等耕地保护法律为支撑，加快完善耕地保护制度建设，全面推行田长制，健全空天地网一体化管控体系，切实提升我区智慧耕地监管水平。

表2-1 耕地保护规划指标表

单位：万亩

第三章 严守耕地保护红线

耕地是中华民族永续发展的根基。在新的历史时期面对耕地保护新形势、新任务，要切实发挥党举旗定向、统领全局的引领作用，全面压实耕地保护党政同责，坚持最严格的耕地保护制度，从严控制建设占用耕地，统筹优化农用地空间布局，强化特殊区域耕地的保护和利用，夯实筑牢国家粮食安全基础，开创耕地保护新局面。

第一节 落实耕地保护党政同责

落实带位置耕地保护任务。规划至2035年，落实54.66万亩耕地保护目标和47.35万亩永久基本农田。健全耕地保护责任目标考核机制，与乡镇（街道）签订粮食安全和耕地保护目标责任书，压实耕地保护责任，落实耕地保护党政同责。

严格落实建设占用耕地“占补平衡”。对非农建设占用现状耕地的，严格落实耕地“占补平衡”。实行新增建设用地规划计划管控，强化项目用地论证审查，尽量避让或减少占用耕地。严格落实耕地“占一补一”“占优补优”，通过有序实施土地综合整治、高标准农田建设、旱地改水田等工程补充可以长期稳定利用耕地，力争规划期内全区补充耕地不低于1.56万亩。

全面落实年度耕地“进出平衡”。落实永久基本农田特殊保护制度，严格控制一般耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地，确需转变用途的，应落实耕地“进出平衡”，补足同等数量及质量的可以长期稳定利用耕地。转出和转进耕地地块实现数、图和实地一致。

稳妥有序恢复耕地。根据自然地理条件、群众意愿、种植作物市场状况，合理确定恢复耕地计划安排，稳妥有序恢复耕地。恢复之后仍有缺口的，进行考核问责，并缴纳经济费用。经认定的恢复耕地可用于补齐责任目标缺口、年度耕地进出平衡和永久基本农田补划，规划期内我区预计恢复耕地不低于2.55万亩。

第二节 从严控制建设占用耕地

对规划期建设占用耕地数量和布局进行严格论证，按照“尽量不占或少占耕地”要求，严格控制全区城镇开发边界、基础设施建设和农村建设占用耕地规模和布局，集约节约利用土地。

优先保障重点区域发展用地。重点保障城区和重大项目涉及耕地的调整，预留发展用地，优化耕地布局。

优化基础设施选址布局。重点支持锰产业园、稀土产业园、零陵梁山岐风力发电项目和新气管道永州压气站等省级及以上基础设施建设。项目选址应以节约集约用地为原则，从项目建设的必要性、选址的合理性及建设用地定额标准等方面开展占用耕地必要性论证。

统筹优化乡村空间布局。落实国家乡村振兴战略部署，扎实推进乡村建设行动，严格保护农业生产空间。在严格管控占用耕地总量前提下有效保障基础设施、公共服务设施和农村产业融合发展用地需要，全面保障乡村建设行动工程项目的合理用地需求。

第三节 统筹耕地、园地、林地、草地空间布局

统筹优化农用地空间布局。基于自然地理格局，结合适宜性原则，按照耕地、园地、林地、草地的优先序，逐步通过实施耕地进出平衡，优化农用地空间布局。在确保耕地总量不减少的前提下，逐步调整不符合自然地理条件的土地利用方式，引导在陡坡山地上种植苗木，林木，将平原耕地种植苗木、林木的逐步恢复为耕地，用山上换山下，实现区域置换，建立“恢复/补充耕地-永久基本农田储备区-永久基本农田”三级耕地空间管控与治理体系。严格管控进出平衡的耕地质量，将难以或不宜长期稳定利用耕地，逐步置换为可以长期稳定利用耕地，推动耕地集中连片保护和耕地质量提升。

严格实施耕地用途管制。永久基本农田不得转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地，严格控制一般耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地。不得在一般耕地上挖湖造景、种植草皮；不得在国家批准的生态退耕规划和计划外擅自扩大退耕还林还草还湿还湖规模；不得违规超标准在铁路、公路等用地红线外以及河渠两侧、水库周边占用一般耕地种树建设绿化带；未经批准不得占用一般耕地实施国土绿化；未经批准工商企业等社会资本不得将通过流转获得土地经营权的一般耕地转为林地、园地等其他农用地；确需在耕地上建设农田防护林的，应当符合农田防护林建设相关标准。

第四节 加强特殊区域耕地保护和利用

生态保护红线内耕地。全区生态保护红线内耕地0.10万亩，不涉及自然保护地核心区。按照生态保护红线和自然保护地管控要求，自然保护地核心区外的耕地，允许在不扩大现有耕地的前提下，开展种植活动，可修筑必要的生产生活设施。

城镇开发边界内耕地。全区城镇开发边界内耕地0.47万亩。城镇开发边界内耕地在未使用前仍按耕地管理，未占用时仍然继续作为耕地耕种，占用时对必要性、合理性和用地规模开展论证。严格落实耕地用途管制和从严处理各类违法违规占用耕地或改变用途行为，遏制耕地“非农化”和“非粮化”。

河湖管理范围内耕地。全区位于河湖高水位线范围内耕地0.06万亩。在不妨碍行洪、蓄洪和输水等功能的前提下，依法依规对河湖管理范围内耕地进行分类处理，其中位于主河槽内、洪水上滩频繁、水库征地线以下等不稳定耕地，不纳入耕地保护目标任务，并在2035年前有序退出。对于其中纳入耕地保护目标的309亩耕地，不得新建、改建、扩建生产围堤，不得种植妨碍行洪的高秆作物，禁止建设妨碍行洪的建（构）筑物。

种植油茶耕地。全区种植油茶耕地共0.32万亩。为保障油茶产业发展，根据《加快油茶产业发展三年行动方案（2023—2025年）》、《湖南省油茶产业发展三年行动方案》和《关于保障油茶生产用地的通知》等文件精神，2025年前对0.32万亩已种植油茶确实无法恢复的耕地有序退出。

严格管控类耕地。全区严格管控类耕地0.11万亩，主要分布在珠山镇。对严格管控类耕地全面开展种植结构调整，确保2025年前0.11万亩严格管控类耕地退出水稻生产。

批而未用耕地。全区批而未用耕地0.50万亩。对批而未用耕地，统筹合理安排使用，避免在由批到用期间的空档期形成土地荒芜、闲置，规划至2025年对全区批而未用土地动态清零，加快开发建设节奏，或者撤销核销批文恢复耕地种植。

表3-1 特殊区域耕地情况表

单位：万亩

第四章 强化永久基本农田特殊保护

永久基本农田是耕地的精华，全面划定永久基本农田是保障国家粮食安全，提高粮食综合生产能力的重大举措。通过科学划定永久基本农田，建立永久基本农田数据库，健全“划、建、管、补、护”长效机制，严格管控建设占用，全面加强质量建设，建立健全保护机制，确保永久基本农田数量、质量和布局总体稳定。

第一节 科学划定永久基本农田

一、科学合理分解下达目标任务

以可以长期稳定利用耕地为基础，综合考虑资源禀赋实际和主体功能定位，落实47.35万亩永久基本农田保护面积任务，科学合理确定保护任务，切实在区、乡（镇）层面将永久基本农田严格落实到地块。

二、严格划定落实永久基本农田

依据现状耕地分布，考虑耕地质量、粮食种植情况、土壤质量等因素，优先将大面积、集中连片、粮食主产区及蔬菜生产基地内、有良好的水利和水土保持设施的高质量耕地以及城镇周边、交通沿线易被占用的优质耕地优先划为永久基本农田实行特殊保护。全区共划定47.36万亩永久基本农田，其中水田占比达96％以上，地面坡度6°以下地块占比90％。

三、推进永久基本农田上图入库

将永久基本农田逐图斑落实到地块，纳入国家永久基本农田数据库严格管理。永久基本农田一经划定，不得擅自占用或者改变用途。严禁通过擅自调整国土空间规划等方式规避永久基本农田农用地转用或者土地征收的审批。区级人民政府自然资源主管部门建立本行政区域内永久基本农田档案，明确保护责任，并抄送同级农业农村主管部门。乡镇（街道）将永久基本农田的位置、范围向社会公告，并设立保护标志。任何单位和个人不得破坏或者擅自改变永久基本农田保护标志。

表4-1 永久基本农田保护面积分解表

单位：亩

第二节 划定永久基本农田储备区

合理划定永久基本农田储备区。为提高重大建设项目用地审查报批效率，做到保质保量补划落地，在落实永久基本农田保护任务合理划定永久基本农田的基础上，将具有良好农田基础设施和具备调整补充为永久基本农田条件的耕地划为永久基本农田储备区。根据未来一定时期内重大建设项目占用等补划永久基本农田需要，全区划定永久基本农田储备区0.47万亩。

健全和完善永久基本农田储备区制度。从严控制永久基本农田储备区准入门槛，储备区内耕地补划前按一般耕地管理和使用，并根据补划和土地综合整治、高标准农田建设和土地复垦等新增加耕地情况，结合年度国土变更调查对永久基本农田储备区进行动态调整更新，确保储备区符合永久基本农田补划要求，为永久基本农田补划提供保障。

表4-2 永久基本农田储备区规模划定情况表

单位：亩

第三节 优化永久基本农田空间布局

科学评价永久基本农田划定成果。以“三区三线”划定的永久基本农田为基础，从永久基本农田是否存在划定不实、质量不优和布局结构不合理等方面，分析永久基本农田中因划定规则等原因遗留未处理的问题。据分析，我区永久基本农田划定基本上将适宜划入永久基本农田的已建成高标准农田优先纳入补划地块，划定后的永久基本农田以中等地为主，整体质量等别平稳。但是，永久基本农田中仍然存在划定不实、零星分散、土壤污染等问题地块，全区永久基本农田外的一般耕地中，已划入“两区”和已实施高标准农田建设的有1.92万亩，主要分布在接履桥街道和菱角塘镇。由此看出，全区永久基本农田划定存在一定的空间布局不合理问题，需要进一步开展布局优化。

多措并举推进永久基本农田核实处置。为守牢耕地保护红线和粮食安全底线，落实好耕地和永久基本农田划定成果核实处置责任，坚持高位推动，多措并举抓细抓实核实处置各个环节，深入推进耕地和永久基本农田划定成果核实处置工作。高度重视，持续部署，召开耕地和永久基本农田划定成果核实处置工作调度会，对图斑逐个分析梳理，精准核查，摸清底数。精准施策，全力推进，明确整改任务、整改标准和整改时限，确保工作部署到位、压力传导到位、责任压实到位，保障图斑整改工作高效有序开展，稳妥有序抓好永久基本农田图斑恢复整改、调整补划工作，切实将耕地和永久基本农田保护工作落到实处。按照“总体稳定、布局优化、严格管控”的要求，在确保耕地数量有增加、质量有提升、生态有改善、空间布局有优化的前提下，根据有关要求调整永久基本农田布局。推进永久基本农田集中连片整治，通过土地开发整理复垦和高标准农田建设等，调出零星分散等劣质耕地，划入土层深厚、土壤性状良好的优质耕地，促进零星分散的永久基本农田集中连片，逐步解决现有永久基本农田“划远不划近”“划劣不划优”等问题，确保永久基本农田数量不减、质量更优、布局更合理。本次永久基本农田核实处置拟调入耕地2354.83亩，其中水田1557.65亩，旱地797.18亩，坡度均在15°及以下。

分类巩固永久基本农田划定成果。量质并重做好永久基本农田补划，落实永久基本农田特殊保护制度，国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实难以避让永久基本农田的，涉及农用地转用或者土地征收的，必须经国务院批准；严格控制建设占用，强化永久基本农田对各类建设布局的约束，严格限制非农建设占用永久基本农田条件，一般建设项目不得占用，针对符合占用条件的重大建设项目，建立选址论证制度。属于确实难以避让永久基本农田的，必须在项目可行性研究阶段开展选址论证，对占用的必要性、合理性、补划方案的可行性进行严格论证。

第四节 强化永久基本农田管护

坚决制止永久基本农田“非农化”。永久基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用或改变用途，不得闲置、荒芜，坚决遏制永久基本农田“非农化”。永久基本农田必须坚持农地农用，禁止任何单位和个人在永久基本农田保护区范围内建窑、建房、建坟、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏永久基本农田的活动。临时用地应尽量不占或少占耕地，原则上不得占用永久基本农田。预制场、拌合场等易造成耕地耕作层严重破坏的临时用地原则上不得占用耕地，严禁占用永久基本农田，确需占用耕地或永久基本农田的，应按相关规定预存临时用地复垦费用。

有效防止永久基本农田“非粮化”。永久基本农田不得转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地。严禁占用永久基本农田发展林果业或挖塘养鱼；严禁占用永久基本农田种植苗木、草皮等用于绿化装饰以及其他破坏耕作层的植物；严禁占用永久基本农田挖湖造景、建设绿化带。禁止在粮食生产功能区内建设与规模化粮食生产无关的种植和养殖设施。

强化永久基本农田质量建设。整合各类涉农资金，吸引社会资本投入，优先在永久基本农田集中连片区域开展土地综合整治、高标准农田建设，推动土地整治工程技术创新和应用，逐步将已划定的永久基本农田全部建成高标准农田，有效稳定永久基本农田规模布局，提升耕地质量，改善生态环境。全面推行建设占用永久基本农田耕作层土壤剥离再利用，剥离的表土优先用于新增耕地、劣质地或永久基本农田储备区的土壤改良，拓宽永久基本农田建设性保护途径。

第五节 健全永久基本农田保护机制

完善永久基本农田保护补偿机制。按照“谁保护、谁受益”的原则，探索实施“义务必尽、任务可调、代保有偿、长期坚持”的永久基本农田异地有偿代保模式。探索建立耕地保护基金，对耕地保护特别是永久基本农田保护成效突出的乡镇（街道）、农村集体经济组织和农户给予奖补。

强化执法监督和保护考核机制。切实加大对永久基本农田的执法监察力度，充分应用执法监管平台，充分运用“湖南田长”综合监管平台，加强日常监管。加强自然资源与纪检监察、检察、法院、公安、审计、发展改革等单位的联动。严格规范涉嫌耕地犯罪案件移送工作。落实乡镇党委、政府耕地保护主体责任，将永久基本农田保护情况纳入耕地保护和粮食安全责任制考核。

第五章 严格耕地用途管制

立足耕地资源禀赋，分区分类落实耕地用途管制制度，对永久基本农田实行特殊保护，严格管控一般耕地转为其他农用地，通过改进和规范建设占用耕地占补平衡管理，严格实施耕地年度“进出平衡”，确保耕地长期稳定利用，严肃处置违法违规占用耕地问题，坚决遏制耕地“非农化”，防止“非粮化”。

第一节 分类落实耕地利用优先序

耕地主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产，在优先满足粮食和食用农产品生产基础上，适度用于非食用农产品生产，对市场明显过剩的非食用农产品，要加以引导，防止无序发展。

永久基本农田。全区永久基本农田面积占耕地保护目标面积的86.62%，是依法划定的优质耕地，重点用于发展粮食生产，特别是保障稻谷、小麦、玉米三大谷物的种植面积。

一般耕地。永久基本农田以外的耕地为一般耕地，主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产。在不破坏耕地耕作层且不造成耕地地类改变的前提下，可以适度种植其他农作物。强化耕地用途管制，将一般耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的，严格实施年度“进出平衡”。

第二节 切实规范耕地占补平衡

一、严格耕地占补平衡要求

非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，补多少”的原则，由占用耕地的单位负责补充与所占用耕地数量和质量相当的耕地，严格落实先补后占和占一补一、占优补优、占水田补水田。没有条件补充或者补充的耕地不符合要求的，应当按规定缴纳耕地开垦费，或者通过调剂使用补充耕地指标的方式落实耕地占补平衡。现状为耕地的，按照耕地地类报批，应依法落实耕地占补平衡。现状为非耕地的，但经实施土地开发整理等项目开垦成耕地且经验收确认，并在自然资源部“全国耕地占补平衡动态监管系统”入库的，按照耕地地类报批。区自然资源局要加大补充耕地指标统筹力度，保障重点建设项目及时落地。农村村民建住宅，应当尽量使用原有的宅基地和村内空闲地，不得占用永久基本农田；确需占用永久基本农田以外耕地的，严格落实耕地占补平衡。

二、拓宽补充耕地来源渠道

强化补充耕地源头管控，充分利用土地开发整理复垦、旱地改水田、土地综合整治、城乡建设用地增减挂钩、高标准农田建设等各类项目，对零星分散的耕地后备资源进行打捆开发，稳妥推进农村闲置、废弃宅基地及矿山等建设用地退出，积极拓展补充耕地途径；积极支持在可以垦造耕地的荒山荒坡上种植果树、林木，发展林果业，同时将在平原地区种植果树、植树造林的地块开垦为耕地。第二次全国土地调查不是耕地的新开垦耕地可用于占补平衡。

三、加强补充耕地全过程管理

实行补充耕地项目选址、立项、实施、验收及后期管护等全过程监管。立项阶段做好可行性论证，确保新增耕地地块在立项前应为非耕地，且符合生态建设、空间管控和占补平衡要求。实施过程中，按照土地整治及高标准农田建设等标准，结合实际实施土地平整、田块归并、客土回填、改良培肥等工程，修建灌排和田间道路等基础设施，确保项目实施后新增耕地与周边现有耕地质量相当。项目竣工后，按照国土变更调查技术规程，逐地块调查测量新增耕地位置、面积和利用状况，日常变更机制报部核查通过后，核定新增耕地面积，评定新增耕地质量，形成明确验收意见。带承包经营合同和成熟作物向省级自然资源行政主管部门申请项目指标确认，通过对新开垦耕地耕种熟化、种植农作物（正常产量），取得指标确认书并通过全国耕地占补平衡动态监管系统报备入库。充分结合卫星遥感技术和实地核查对报备入库的补充耕地项目进行日常监测，确保储备新增耕地保持稳定耕种状态，用于占补平衡时保持耕地用途不变；新增耕地用于占补平衡后纳入耕地日常管理。

四、落实补充耕地后期管护责任

补充耕地项目验收后，由项目实施主体、乡镇、村组或土地承包经营者等负责后期管护。各级各类投资主体投资的补充耕地项目要安排不少于5年的后期管护资金，纳入项目预算，按年度及管护落实情况分批拨付给新开耕地种植户，专项用于后期管护。持续落实新增耕地种植状态，确保开发的耕地每年种植一季以上粮食、蔬菜等农作物，其中水田要种植水稻、莲藕等水生农作物，新增耕地优先划入永久基本农田，重点用于发展粮食生产。补充耕地后期管护情况纳入田长制工作范围，村级及网格田长应定期做好巡查，发现问题及时按规定处理，防止出现补充耕地“非农化”“非粮化”。

五、建立补充耕地信息公开制度

依托国家、省级自然资源网站，建立耕地占补平衡项目信息公开制度，接受社会监督；对社会各界反映的问题要限期整改，整改期间冻结或核减补充耕地指标，对情节严重的要移送纪检监察机关依法处理。

第三节 严格落实耕地进出平衡

一、实施耕地年度“进出平衡”

严格控制耕地转为林地、草地、园地、农业设施建设用地。因农业结构调整、农业设施建设等（国家安排的生态退耕和自然灾害毁损难以复耕、河湖水面自然扩大导致永久淹没等自然因素造成耕地减少的除外），确需将一般耕地转为其他农用地的，应当以进定出原则，根据年度内林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地可整治恢复为耕地的数量确定耕地转为其他农用地及农业设施建设用地数量，确保年度耕地进出平衡。

二、压实乡镇政府落实进出平衡属地责任

各乡镇（街道）对耕地进出平衡负主体责任，负责按年度在乡镇（街道）范围内落实耕地进出平衡。实行耕地“进出平衡”计划管控，区级人民政府负责编制年度耕地进出平衡总体方案，各乡镇（街道）负责拟定本区域年度耕地进出平衡计划，计划编制坚持总量平衡，年度转进的耕地不得少于转出的耕地，转进的水田不少于转出的水田；坚持进优出劣，优先将地势平坦、土壤和水源条件好的土地转进，优先将不稳定利用耕地转出，确保年度转进的耕地不少于转出的耕地，转进的水田不少于转出的水田。

三、严格控制耕地转出

确需将永久基本农田以外的耕地转为其他农用地的，应当优先选择质量较低、零星分散、难以长期稳定利用的耕地。不得通过将优质耕地转为其他农用地的方式，规避非农业建设占用耕地补充责任。建立耕地转出负面清单制度，不得将永久基本农田转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地；不得在一般耕地上挖湖造景、种植草皮；不得在国家批准的生态退耕规划和计划外擅自扩大退耕还林还草还湿还湖规模；不得违规超标准在铁路、公路等用地红线外，以及河渠两侧、水库周边占用一般耕地种树建设绿化带。设施农业用地应尽量避让占用耕地，确需占用的应尽量避免破坏耕地耕作层，并采用工程技术措施保护耕地耕作层。不硬化、挖损地面或建设永久性建筑。确需使用一般耕地的，在符合省规定用地规模标准的前提下，落实耕地“进出平衡”。

四、规范引导耕地转进

引导在生态稳定的荒山荒坡上种植果树、林木，同步在规划划定的耕地恢复空间中将种植条件好的林地、园地通过土地整治等方式恢复为耕地，实现空间置换、布局优化。不得在25°以上陡坡地上整治耕地；不得在河道、湖区、林区、牧区、沙荒、石漠化土地上整治耕地；不得在严格管控类受污染土地上整治耕地；不得在生态保护红线、自然保护地、饮用水水源一级保护区范围内整治耕地；不得将城镇村庄范围内整治耕地作为进出平衡转进耕地来源；不得违规毁林整治耕地，不得将已实施退耕还林形成的林地整治恢复为耕地。

五、实行耕地转进转出信息化管理

编制本区域年度耕地进出平衡总体方案，转进和转出地块需在监管系统中落实到具体位置，并通过监管系统备案。实现耕地进出平衡与日常变更机制融合，按照“以进定出、进优出劣、一一对应、总量平衡”的原则落实耕地转进转出地块挂钩。建立专门图层，未纳入总体方案的动态监测、督察执法、国土变更调查发现的耕地转出图斑，一并纳入单独图层管理。

第四节 严肃处置违法违规占用耕地

未经批准改变永久基本农田耕地地类的新增“非农化”“非粮化”问题，应稳妥处置并整改恢复为耕地;未经批准改变一般耕地地类的，原则上整改恢复为耕地，确实难以恢复的，全区统一组织落实耕地“进出平衡”。

一、从严处置、严格执法、严肃问责

结合耕地卫星遥感监测、执法、年度及日常国土变更调查情况对重点类型问题开展监督检查工作，采取“长牙齿”的硬措施，重点清理整治新增农村乱占耕地建房问题、违法违规占用耕地挖湖造景问题、违法违规占用耕地超标准建设绿化带绿色通道问题、违法违规占用耕地绿化造林或将耕地转为园地等其他类型农用地问题。对存在实质性违法建设的行为，从严处置；对违法违规占用永久基本农田、改变耕地地类的，责令恢复为耕地、消除违法状态，确实无法恢复的，将按照规定冻结违法用地所在地区储备库内补充耕地指标。对项目批准责任人和违法当事人涉及党纪政务处分的，移送纪检监察机关追究责任；对涉嫌犯罪的，移送司法机关追究刑事责任。

二、坚决止住新增、稳妥处置存量

对于2020年9月10日《国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》（国办发明电〔2020〕24号）和2020年11月4日《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》（国办发〔2020〕44号）印发之前，将耕地转为林地、草地、园地等其他农用地的，应根据实际情况，稳妥审慎处理，不允许“简单化”“一刀切”，统一强行简单恢复为耕地。

三、耕地用途管制规则

（一）农村乱占耕地建房“八不准”：不准占用永久基本农田建房；不准强占多占耕地建房；不准买卖、流转耕地违法建房；不准在承包耕地上违法建房；不准巧立名目违法占用耕地建房；不准违反“一户一宅”规定占用耕地建房；不准非法出售占用耕地建的房屋；不准违法审批占用耕地建房。

（二）耕地保护“六个严禁”：严禁违规占用耕地绿化造林；严禁超标准建设绿色通道；严禁违规占用耕地挖湖造景；严禁占用永久基本农田扩大自然保护地；严禁违规占用耕地从事非农建设；严禁违法违规批地用地。

（三）永久基本农田“四严禁”：严禁占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼；严禁占用永久基本农田种植苗木、草皮等用于绿化装饰以及其他破坏耕作层的植物；严禁占用永久基本农田挖湖造景、建设绿化带；严禁新增占用永久基本农田建设畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施。

（四）耕地用途“五不得”：不得在一般耕地上挖湖造景、种植草皮；不得在国家批准的生态退耕规划和计划外擅自扩大退耕还林还草还湿规模；不得违规超标准在铁路、公路等用地红线外，以及河渠两侧、水库周边占用一般耕地种树建设绿化带；未经批准不得占用一般耕地实施国土绿化；未经批准工商企业等社会资本不得将通过流转获得土地经营权的一般耕地转为林地、园地等其他农用地。

第六章 保障重要农产品生产空间

落实国家重要农产品保障战略，以保障国家粮食安全为底线，深入实施“藏粮于地、藏粮于技”战略。树立大食物观，在优先巩固粮食、菜篮子生产空间的同时，构建农产品多样化空间布局，强化农产品地理标志管理，全面保障农产品有效供给。

第一节 优先保障粮食生产空间

一、稳定水稻生产空间

以永久基本农田、高标准农田和水稻生产功能区为基础，划定水稻种植空间，确保落实水稻播种面积任务。大力开展早稻集中育秧，稳定双季稻播种面积；引导水稻生产功能区至少种上一季水稻，支持一季稻区发展再生稻；提高科技投入，加快旱生水稻品种研究，拓广水稻种植空间。依托菱角塘镇、邮亭圩镇、富家桥镇、凼底乡等乡镇，重点发展优质稻种植。

二、拓展玉米大豆生产空间

充分利用旱土、天水田、渗漏田、抛荒地、房前屋后自留地以及其他零散地块发展玉米大豆种植。以提高单产，优化种植制度为导向，着力推进区域化布局、标准化生产，重点推广大豆玉米带状复合种植技术，间套作玉米选用株型紧凑、适宜密植和机械化收获的高产品种，间作春大豆选用耐荫抗倒、宜机收高产品种，套作夏大豆选用生育期长、耐荫、宜机收高产品种。通过品种搭配、宽窄行带状配置、缩株保密等关键技术实现玉米大豆协同高产。依托梳子铺乡、水口山镇、石岩头镇、石山脚街道、七里店街道、南津渡街道等乡镇街道发展玉米大豆种植。

三、优化其他粮食作物生产空间

以多元发展、突出专用、改善品质为目标，不断优化丰富粮食生产结构，全方位夯实粮食安全根基。全力制止耕地抛荒，因地制宜发展马铃薯、甘薯等旱地杂粮作物种植，着力提升规模化、机械化水平，推广轮作、立体种养等生产模式，提高单位面积耕地的产出率。依托黄田铺镇、富家桥镇、接履桥街道等乡镇街道，发展马铃薯、甘薯等旱地杂粮作物种植。

第二节 切实保障“菜篮子”生产空间

积极发展绿色蔬菜产业，全面对接好粤港澳大湾区“菜篮子”市场，切实保障“菜篮子”品种丰富、供应充足。依托黄田铺镇、富家桥镇、接履桥街道、菱角塘镇、邮亭圩镇、朝阳街道、凼底乡、珠山镇等乡镇街道，发展无公害蔬菜、良种猪牛羊、鱼类等。

一、构建都市圈农业保障生产空间

优先保护城市郊区、周边农村地区的耕地和永久基本农田，以及其他优质农用地资源，结合实际建设蔬菜基地、规模化畜禽养殖场、标准化水产健康养殖场等，稳定城市近郊及周边蔬菜生产，保证城区蔬菜常年供应平衡，提高生鲜农产品等就近供给能力。

二、拓展现代设施农业生产空间

提升设施农业发展质量，加快用现代设施装备弥补水土资源禀赋短板，合理保障设施农业用地。发展现代设施种养业，推广设施蔬菜春提早、秋延后栽培技术和绿色防控技术等，加强高标准生产基地建设，建设一批新型智能化节能化日光温室、植物工厂等设施，推进蔬菜标准化、规模化、专业化生产，提高农产品质量安全水平、供给能力和经济效益。

三、因地制宜发展稻鱼稻虾特色产业空间

保护养殖水域、滩涂和传统渔场，拓展稻鱼、稻虾综合种养，合理布局养殖空间，科学划定养殖区、限养区，推进生态化、标准化水产健康养殖，有效保障我区水产品的优势供给。

第三节 大力拓展农产品多样化空间

创新落实农产品可持续发展要求，树立大食物观，发展设施农业，构建多元化食物供给体系，丰富农产品生产结构，确保人们日益增长的物质文化需求。拓展油料、水果、蔬菜、茶叶、中药材等多样化农产品生产能力和空间。

一、优化油料作物生产空间

优化食用植物油产业布局，发挥“三高两低”油菜、湖南油茶生产优势，聚焦重点、多油并举，深挖潜力，扩大油菜种植面积，引导油茶种植空间由耕地向其他国土空间转移，依靠科技、主攻单产，千方百计提升油料产能。依托梳子铺乡、水口山镇、石岩头镇、石山脚街道、七里店街道、南津渡街道、菱角塘镇、邮亭圩镇、朝阳街道、凼底乡、珠山镇等乡镇街道，集中连片发展油茶种植。

二、改进水果、蔬菜等其他作物生产空间

加强水果、蔬菜、茶叶等种植产业基地建设，合理优化种植布局，用山上换山下，积极支持在可以垦造耕地的荒山荒坡上种植果树、林木，发展林果业，同时将在平原地区种植果树、植树造林的地块开垦为耕地，实现区域置换。积极发展林下种植、林下养殖，推动空间复合利用。

第七章 切实加强补充耕地管理

按照“先补后占、占一补一”要求，以保护生态为前提，积极拓展补充耕地空间，合理划定耕地战略储备区，引导耕地后备资源适度开发，推进农村土地综合整治统筹农用地整理和建设用地复垦，严格认定新增耕地数量，科学评定新增耕地质量，确保有效补充长期稳定利用耕地。

第一节 积极拓展补充耕地空间

一、整合现有耕地周边可开发资源潜力

以现有耕地为核心，将耕地周边的零星分散、面积较小的其他草地、裸土地、沙地等宜耕后备资源地块和废弃农村宅基地、采矿用地等可复垦的低效建设用地，作为耕地周边补充耕地潜力来源。全区现有耕地周边单个地块面积3亩以上的补充耕地潜力合计0.58万亩，主要分布于朝阳街道、接履桥街道和菱角塘镇等乡镇街道。通过实施高标准农田建设、城乡建设用地增减挂钩等项目，优先将与现有耕地集中连片的、有水源保证、开垦后具备较好的耕作条件的地块开垦为耕地。针对耕地细碎、空间布局无序、土地资源利用低效、生态质量退化等问题，积极稳妥开展土地综合整治，通过全域规划、整体设计、综合治理，在改善农村生产生活条件和生态环境的同时增加有效耕地面积，提高耕地集中连片程度和提高耕地质量。

二、深入挖掘旱地改水田资源潜力

以现状旱地为对象，剔除生态保护红线、城镇开发边界、生态退耕、土壤污染和15°以上坡度等不符合旱改水选址条件的地块，并从地块的水源、坡度、土壤质地、耕作便利度和集中连片程度等方面开展科学评价，充分挖掘可旱改水资源潜力。全区可旱改水资源潜力0.65万亩，其中朝阳街道、黄田铺镇和接履桥街道旱改水资源潜力最为丰富。通过在光热充足、水源丰富、地势低平、耕地连片的区域结合高标准农田建设、土地整治、旱地改水田等工程措施对原有耕地提质改造，切实提升耕地粮食产能。

三、合理划定宜耕后备资源

根据地块植被状况、地形坡度、灌溉排水条件、有效土层厚度等情况，综合考虑与居民点的相对海拔高差、交通、水利等因素，并剔除城镇开发边界与生态保护红线范围内的地块，合理划定耕地后备资源。全区划定宜耕后备资源1.56万亩，全区宜耕后备资源主要分布在珠山镇、接履桥街道、黄田铺镇、梳子铺乡、水口山镇等乡镇街道。通过对宜耕后备资源进行清查与摸底，准确掌握全区宜耕后备资源的数量及分布状况，科学划定宜耕后备资源开发利用重点区域。

四、严格实行耕地后备资源用途管制

禁止任何单位或个人擅自在规划确定的耕地后备资源上建设建（构）筑物，或者借退耕还林、产业结构调整的名义随意占用或蚕食耕地后备资源区域，划定的耕地后备资源范围不得再划入生态保护红线、城镇开发边界、自然保护地、林地及其他法律法规禁止开垦为耕地的范围。

第二节 加强补充耕地开发计划管理

根据历年建设占用耕地情况和未来建设占用耕地计划，科学制定补充耕地计划，加强跨区流转补充耕地指标监督管理，从源头上杜绝无序开发，确保补充耕地稳妥有序开发。

一、合理确定补充耕地任务

以补充耕地计划管理为抓手，有序引导耕地后备资源开发，落实耕地“占一补一”。

结合重点建设项目涉及耕地情况，规划至2035年，预计全区补充耕地1.56万亩。

表7-1 零陵区规划补充耕地任务分年度汇总表

单位：亩

二、构建补充耕地开发调控机制

根据省级下达的年度建设用地总规模及我区实际使用建设用地规模、补充耕地指标库存情况、补充耕地项目实施与后期管护情况、社会经济状况等因素，对年度开发计划总规模进行管控。

第三节 划定补充耕地重点区域

规划期依托新建水库等水利工程，在保护好生态环境的前提下，对分布集中、具备开发条件的宜耕后备资源地块进行适度开发，拟划定以下行政村为规划期补充耕地重点区域，预计有效补充耕地0.32万亩。

表7-2 补充耕地重点区域分布情况表

第四节 推进农村土地综合整治

以现状耕地为核心，整合周边可补充耕地和恢复耕地潜力地块，以乡镇为单位推进农村土地综合整治，在确保耕地数量有增加、质量有提升、生态有改善的前提下，优化耕地和永久基本农田布局。整治区域选取充分尊重自然地理格局，原则上不突破连绵山体、大江大河，通过田、水、路、林、村整体谋划，系统设计，整合碎片化耕地，将零散地块调整成集中连片地块，在提升耕地连片程度的同时有效补充耕地。实现耕地占用、耕地补充、耕地恢复的联动管理，实现农业空间与城镇空间、生态空间协调统一。

一、因地制宜统筹推进综合整治

统筹推进土地整理、高标准农田建设、耕地质量提升、撂荒耕地整治、耕地后备资源开发、退化土壤改良修复等，完善农田基础设施条件，促进农业规模化经营和现代农业发展。

耕地质量提升。修缮、新建农田水利设施、机耕道路，提高灌溉保证率和耕种便利度；整合归并耕地地块，有水源条件的区域实施旱地改水田，提升耕地质量等级，满足农业机械化、现代化生产要求。

耕地功能恢复。将适宜恢复的即可恢复属性地类、工程恢复属性地类，开展耕地“非农化”“非粮化”整治，采用清理或工程措施，进行地块平整，覆盖优质耕作层表土，恢复耕地功能。

整治补充耕地。项目区内宜耕农用地和未利用地，进行土地整治，优先开发为耕地，用于补充耕地，保障耕地占补平衡。

建设用地复垦。项目区内的零星建设用地，开展建设用地整治，优先复垦为耕地，形成的建设用地复垦指标可用于城乡建设用地增减挂钩。

耕地生态建设。项目区要采用生态化工程措施，建设生态渠、生态坎、农田防护林，全面治理污染土壤，建设生态田园。

二、依托整治建设“最美田园”

以土地综合整治为平台，引导耕地集中布局完善农业生产配套设施条件发挥耕地生产功能的同时，进一步挖掘耕地多元价值，发挥耕地水源涵养、水土保持、净化空气、调节气候、维持生物多样性等生态功能和提供休闲观光、美学体验、教育等文化景观功能。通过农业公园、田园综合体建设等手段，挖掘休闲农业、游憩体验、文化景观等多元功能，实现农业生产、农业加工与农业观光的一二三产业融合发展，建设美丽田园。

三、健全土地综合整治配套政策

通过整治形成的新增耕地数量指标、水田指标和粮食产能指标，可用于耕地占补平衡。在确保耕地数量有增加、质量有提升、布局更集中的前提下，因耕地集中连片整治需要，允许对项目区内的现有永久基本农田进行适度调整，整治后经验收合格增加的优质耕地纳入永久基本农田储备库，为重大建设项目占用永久基本农田提供补划空间，建立“土地综合整治区-永久基本农田储备区-永久基本农田”三级耕地空间管控与治理体系。

第八章 稳妥有序推进耕地恢复

为恢复耕地保护责任缺口，开展可恢复耕地资源评价，科学划定耕地恢复空间，合理分解下达耕地恢复任务，实行年度计划管理；建立健全耕地恢复管理机制，协调好耕地用途管制与广大农民的切身利益；分阶段稳妥有序推进耕地恢复，构建耕地保护与乡村振兴统筹发展的新格局。规划至2025年，全区恢复耕地任务量为1.28万亩；规划至2035年，全区恢复耕地任务量为2.55万亩。

第一节 科学划定耕地恢复空间

一、开展可恢复耕地资源评价

结合“恢复属性”地类分析评价成果，科学选定具备恢复条件的可恢复耕地资源。对可恢复耕地实施单独管理，划定为耕地恢复空间，用于全区耕地总量补足和耕地年度“进出平衡”。

二、明确可恢复耕地数量和分布

根据2022年度省自然资源厅组织开展的标注“恢复属性”地类分析评价成果显示，我区恢复耕地后备资源9.64万亩。这些带“恢复属性”的土地是指2009年二调的时候是耕地，但由于农业产业结构调整等原因流出耕地，导致2020年三调的时候已变为非耕地，其实际是还没完全退出，可以通过整改恢复的耕地。根据省自然资源厅要求和规划会商意见，剔除生态保护红线、城镇开发边界等控制性红线范围，扣除规划重大项目以及公益林、天然林、石漠化人工造林、油茶生产、绿化造林等不适宜纳入恢复耕地情形，最终确定全区可恢复耕地资源潜力为7.84万亩。

三、积极引导统筹推进耕地恢复

在规划期通过高标准农田建设、土地整治等方式稳妥有序推进耕地恢复，将耕作条件好的林地、园地逐步恢复为耕地，实现耕地集中布局，提高耕地集中连片程度。

第二节 试行耕地恢复年度计划管理

全区可恢复耕地资源潜力为7.84万亩。计划于2025年底前完成恢复耕地1.28万亩，于2027年底前累计完成恢复耕地2.13万亩，规划至2035年，预计全区累计恢复耕地达2.55万亩。

表8-1 零陵区恢复耕地任务分年度汇总表

单位：亩

第三节 确定耕地恢复重点区域

近年来由于撂荒、农业结构调整等原因导致耕地出现“非粮化”现象，规划期通过对地势平坦、集中连片、恢复耕地成本相对较低、农民恢复意愿较为强烈的地块开展恢复耕地工作。拟划定以下行政村为规划期恢复耕地重点区域，预计有效恢复耕地0.30万亩。

表8-2 恢复耕地重点区域分布情况表

第四节 建立耕地恢复长效机制

一、优化“耕地恢复+”激励机制

依托“耕地恢复+”模式，将年度耕地恢复计划和年度高标准农田建设任务、耕地撂荒治理、耕地“非粮化”整治问题图斑整改等专项工作相结合，因地制宜统筹推进耕地恢复任务落实，实现资金效益最大化。目前我区农村劳动力减少，农户大多愿意种植成本较低、收入较高的经济作物，现有农业结构难以调整改变。而全区恢复属性地类又存在部分现状为果园地，因此可能部分农户有抵触情绪，恢复耕地推动难度大。如果激励机制不优化，耕地恢复就很难在全区形成“长牙齿”的硬举措。鼓励采取“政府主导、自然资源牵头、部门联动、镇街实施、鼓励社会资本参与、群众支持”的工作机制，按照“以奖代投”的方式组织实施耕地恢复。鼓励建立“耕地恢复+土地流转”，以订单农业、土地返租、土地入股等多种方式，促成群众与经营主体长期合作，统一规划种植粮食、蔬菜和经济作物等，实行规模化、集约化、标准化、机械化管理。

二、建立完善耕地恢复管理制度

按照计划下达、选址立项、项目实施、竣工验收、指标确认入库和后期管护等环节要求，建立恢复耕地实施管理办法，规范恢复耕地全过程管理。明确恢复耕地认定标准，做好恢复耕地地块的上图入库，将年度耕地恢复计划落实情况和国土变更调查成果进行有效衔接，做到恢复耕地图、数、实地相一致。健全完善耕地保护补偿机制、监管机制，统筹推进耕地保护、生态修复、产业发展和乡村治理等工作，通过不断提高粮食综合生产能力，加大中低产田改造力度，大力发展现代农业，促进农业增效、农民增收。

三、严格监督考核和后期监管

严格落实恢复耕地属地责任，将年度耕地恢复计划落实情况列入耕地保护目标责任制，确保如期完成年度恢复计划。利用卫星遥感、铁塔视频、动态巡查“空天地网”一体化综合监测体系，实行恢复耕地全程监测监管。将恢复耕地地块纳入“湖南田长”综合监管平台，对耕地利用状况实行重点监测，确保耕地实至名归。

第九章 着力提升耕地质量

第一节 统筹推进高标准农田建设

一、明确落实建设目标

到2025年，全区建成高标准农田12.42万亩；到2035年，将全区永久基本农田全部建成高标准农田，累计建成不低于47.36万亩高标准农田。

二、强化标准提升实施综合效能

以提升粮食产能为首要目标，统筹考虑农业、水利、土地、林业、电力、气象等各方面因素，进一步完善地方标准体系，加大财政资金投入，提高高标准农田建设标准。依托国土空间规划确定的耕地和永久基本农田布局，依据自然资源禀赋、农业生产特征，综合考虑农田基础条件、增产潜力、主要障碍因素、经济水平等情况，因地制宜确定建设重点和建设内容。

三、分类明确重点建设区域

明确以永久基本农田、粮食生产功能区、重要农产品生产保护区为重点实施区域，依据区域地形地貌、气候特点、水土条件、耕作制度等因素，按照相对集中、连片推进原则，重点建设邮亭圩镇和石山脚街道这2个集中连片高标准高中档优质稻基地。围绕稳固提升水稻、油菜等粮食和重要农产品产能，分类推进高标准农田建设。

四、严格落实后期管护

落实管护主体，健全管护制度，压实管护责任。发挥村级组织、承包经营者在工程管护中的主体作用，引导和激励专业大户、家庭农场、农民合作社等新型经营主体和受益主体参与农田设施的日常维护，相关基层服务组织要加强管护主体和管护人员的定期技术指导、服务和监管。按照权责明晰、运行有效的原则，建立健全日常管护和专项维护相结合的工程管护机制。

第二节 有序推进旱地改造水田工程

一、强化统筹协调整体推进项目实施

坚持山、水、田、园、路、林整体谋划，全域实施，优先在永久基本农田集中区域开展，统筹推进旱地改造水田、土地整理、高标准农田建设、坡耕地综合整治、耕地质量提升、撂荒耕地整治、耕地后备资源开发、退化土壤改良修复项目等，在确保耕地数量有增加、质量有提升、生态有改善的前提下，完善农田基础设施条件，提高耕地质量和连片度，优化耕地和永久基本农田布局。根据资源潜力状况，到2035年，全区累计建成0.11万亩旱地改造水田。

二、确定以水资源为约束的潜力空间

坚持以自然河湖水系为基础，以水定地、以水定产，综合考虑土壤条件、耕作便利度等因素，选取分布在河流、水库灌区的旱地，合理有序推进旱改水工程。

三、打造全过程管理的高标准农田示范区

加强项目实施全程管理，按照高等级水田建设标准推进田块建设，因地制宜采取水源工程、田块修筑工程等措施，切实增强田块的保水性能，提升耕地质量。严格项目验收标准，核定新增水田规模，评定新增水田质量。打造一批具有典型示范效应的旱改水工程。

第三节 全面推进耕作层土壤剥离再利用

一、强化顶层设计和政策配套

从法律层面强制要求开展建设占用耕地表土剥离再利用活动，从顶层设计层面确定资金来源、明确用地单位和各级政府的职责，从政策层面细化明确剥离范围、利用方向、工作程序、主体职责、工作内容、资金来源和奖惩措施等内容。建立健全监理实施、分级验收和检查监督等相关配套制度及政策，完善总体规划、调查评价、规划设计、工程实施、监测管理、实施验收、成效评估等耕作层土壤剥离利用全流程技术规范，形成全面、系统的技术标准体系，指导和规范剥离表土市场交易，切实保护和利用好优质耕地耕作层资源。

二、稳妥推进耕作层剥离再利用

依据“谁占用、谁剥离、谁补充”的建设占用耕地原则，由占用耕地单位负责耕地耕作层表土剥离与保护利用的实施工作。坚持“因地制宜，统筹利用”原则，科学论证、统筹协调，充分利用建设占用耕作层土壤，提升耕地建设质量，有效提高补充耕地或低等级耕地的质量。剥离的耕作层土壤优先就近用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良、被污染耕地的治理、高标准农田建设、土地复垦等，增加耕作层厚度，改善土壤结构，实现耕地层剥离的高效利用。

为确保此项工作有序推进，各建设用地单位在办理建设用地审批之前，必须制订建设占用耕地耕作层土壤剥离实施方案，向区、市自然资源部门申请批复备案，经批复备案后方可实施。经过批复备案的实施方案是开展耕作层土壤剥离招投标、施工、验收等工作的主要依据，建设用地单位要严格按照方案开展耕作层土壤剥离，并将剥离土壤存储在指定地点，或输送到需要使用的场所。

第四节 稳妥提升耕地土壤固碳能力

一、构建以休耕轮作为核心的保护体系

建立健全耕地休耕轮作制度，严格防止耕地抛荒撂荒，根据耕地利用强度有计划实施休耕轮作或保护性耕作，实现耕地生态利用效率最大化。推广利用农作物秸秆覆盖地表，少免耕播种，配套应用药剂拌种、种子包衣、化学除草等防治技术，减少土壤扰动，降低土壤侵蚀，促进蓄水保墒，提高土壤有机碳含量，稳定耕地质量，提高耕地固碳能力。

二、扩展以生态涵养为主的绿色农业

优化种植区、养殖区布局，提高种植业消纳养殖业排泄物水平，扩大生态种养和耕地用养的覆盖面。推广有机肥料和测土配方施肥，减少化肥、农药等用量，降低碳投入，积极发展生态循环固碳农业，推广“稻鸭互作”“稻鱼互作”和“禽粮互作”型生态农业，打造农牧渔绿色健康发展综合试点。

三、实施以科技创新为轴的固碳模式

加强科技创新，科学合理种植高产低碳品种，采用旱耕湿整、控水栽培等先进农艺措施和减排肥料、优化施肥方式，改进肥料种类、提高水肥耦合，抑制稻田甲烷产生，减少氧化亚氮排放，在保障水稻丰产稳产的同时，实现增产与减排协同。

第五节 科学防治和利用污染耕地

一、严格源头管控

强化耕地分类管理原则，坚持预防为主、保护优先、风险管控，精准开展污染耕地源头管控和安全利用，严格防控重金属污染。对优先保护类耕地，加强预防保护，确保数量不减少、质量不下降；对安全利用类耕地，提高科技支撑，精选粮食品种，确保产出合格粮；对严格管控类耕地，全面退出水稻生产，按照“政府引导、市场主导、农民自愿”原则，开展种植结构调整，同时开展系统性治理，因地制宜发展特色产业，探索综合种养等耕地安全利用种养技术模式。

二、强化科学治理

强化土壤环境调查和风险评估，全面摸清全区耕地土壤环境质量家底，严格核算受污染耕地安全利用率。在耕地污染情况调查的基础上，编制污染耕地产业结构调整和生态修复规划，探索推广水肥调控、阻隔剂施用、土壤调理技术、生物富集转移等技术措施，全面推进污染耕地结构调整和生态修复治理工作。

三、加强安全利用

完善土壤污染风险分区管控体系，建立健全土壤污染风险隐患管控长效机制，充分考虑土壤污染治理与修复的复杂性，以农用地和污染地块为重点，落实安全利用措施，强化风险管控，提出分类分级管控措施，抓好轻中度污染耕地安全利用，抓好重度污染耕地的休耕治理，打造污染耕地安全利用规模化样板和示范区。

第十章 健全耕地保护管控体系

深化耕地全生命周期管理，建立耕地全程一体化管控体系，不断加强耕地保护的制度供给、强化耕地保护的制度执行、形成耕地保护的制度合力，推动构建保护更加有力、执行更加顺畅、管理更加高效的耕地保护新格局，确保耕地目标一亩不少、新增耕地一亩不假、违占耕地一亩不让、耕地质量一亩不降。

第一节 贯彻落实耕地保护基础制度

弘扬社会主义法治精神，将耕地保护利用工作纳入法治化轨道，科学制定实施方案，明确法律责任，坚持法治思维，推进依法治耕。

一、贯彻落实基础法律制度

深入贯彻落实《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《耕地保护法》和《湖南省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》等法律法规，严格落实耕地总量动态平衡制度、永久基本农田特殊保护制度、土地用途管制制度、耕地占补平衡制度和土地复垦制度等基础制度。

二、完善健全配套制度体系

在发挥现有政策综合效能基础上，区自然资源局会同相关部门合力构建耕地保护相关配套制度体系，促进耕地保护各项任务落地实施。探索推行耕地耕作层土壤剥离再利用制度，建立健全耕地保护补偿制度和土地督察执法制度，制定相关配套制度和耕地保护技术标准规范，为全面开展耕地保护工作提供根本遵循。

第二节 全面推行田长制

全面推行田长制是贯彻落实习近平总书记关于耕地保护重要论述和指示精神的重大实践，也是新时代保护耕地和保障国家粮食安全的重大制度探索，全面压实耕地保护和粮食安全责任，健全耕地保护管控体系，让“田长制”促进“田长治”。

一、明确主要工作目标

2022年底，我区全面实行田长制，现逐步形成区、乡（镇）、村级田长及网格田长体系，使全社会耕地保护责任意识明显增强，耕地“非农化”“非粮化”行为得到有效遏制。到2025年，田长制配套政策更加完善、工作机制更加高效、监测监管更加智慧、生态格局更加优化，全区耕地保有量、永久基本农田保护面积和高标准农田建设任务不低于省级确定的目标。到2035年，现代化、法治化的耕地保护体系基本建成，国土空间规划确定的耕地保护目标任务全面完成，耕地和永久基本农田数量稳定、质量提升、布局合理。

二、全面构建“3+1”田长体系

构建区、乡（镇）、村级田长及网格田长体系，建立耕地保护网格化监管机制。区级田长对本地耕地保有量、永久基本农田保护、耕地占补平衡和进出平衡、粮食生产等负总责。乡（镇）级田长负责组织实施耕地和永久基本农田保护利用工作。村级田长主要负责及时发现、制止、报告违法占用耕地行为，开展劝耕促耕行动。网格田长负责日常巡查，动态掌握所管辖范围内耕地保护利用情况，对耕地“非农化”“非粮化”和抛荒等行为进行劝诫，对农田设施进行日常管护。

三、落实田长制主要任务

一是将耕地保有量和永久基本农田保护目标任务足额带位置逐级分解下达到乡镇（街道）、村（社区）、组（居委会）。严格落实粮食播种面积任务，构建全方位监测监管体系，动态监测耕地数量、质量和利用情况，按月推送监测结果，确保耕地数量不减少和粮食播种面积稳定。

二是强化耕地“一张图”管控。按照耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界的顺序，统筹划定落实“三条控制线”，编制耕地保护专项规划，按规划下达新增耕地、高标准农田建设、恢复耕地年度任务。

三是积极组织实施新一轮高标准农田建设。提升农田基础设施、高效节水、地力培肥、生态景观和维护保养等水平，将建成的高标准农田优先划为永久基本农田或储备区。

四是扎实推进耕地质量提升。实施耕地质量保护与提升行动，鼓励有条件的地方因地制宜实施旱地改造为水田工程，增加水田面积。严格受污染耕地管理，同时加强耕地质量监测与评价，全面提升耕地质量和农田环境保护水平。

五是坚决遏制耕地“非农化”。从严从紧控制建设占用耕地，区发改、交通、住建、农业农村、水利等部门以及各乡镇（街道）在审批或审查占用耕地建设的项目前，应由自然资源部门出具选址意见或不可避让占用耕地的审查意见，对重大建设项目选址确实难以避让的，应通过工程措施切实有效降低耕地占用数量，严格落实耕地占补平衡。对新增农村乱占耕地建房“零容忍”。坚决落实国务院制止耕地“非农化”“六个严禁”要求，对发现的问题坚决纠正、严肃追责。

六是严格管控耕地“非粮化”。严格落实耕地用途管制政策，引导新发展林果业上山上坡，鼓励利用“四荒”资源，不与粮争地。落实工商资本流转农村土地审查审核和风险防范制度，强化租赁农地监测监管。全面清理规范种粮补助，完善耕地承包经营合同管理。

七是严格新增耕地开发管护。建立耕地后备资源和标注恢复属性地类数据库，实行单独管理，不得规划为林地等其他农用地。新增耕地开发实行年度计划管理，严格按程序经相关部门论证后立项实施。新增耕地应设立保护标志，加强新增耕地后期种植管护，明确使用权人，落实后续耕种管护费用。

八是严肃查处违法乱占耕地行为。强化日常动态巡查，加大源头防控力度。各级田长要严格落实巡查责任，按时报送巡查情况，全面构建“横向到边、纵向到底”的巡查监管体系，将违法占用破坏耕地的违法行为发现在初始、解决在萌芽。突出耕地保护重点，严查严管新增违法。

九是加强信息公开。对耕地和永久基本农田设立统一规范的公示标牌和保护标志，标明保护范围、田长责任人、责任事项及举报电话等信息，向社会公开，自觉接受社会监督。建立耕地保护信息发布平台,鼓励和引导社会公众参与耕地保护和反映田长履责情况，积极探索田长制实施情况第三方评估,强化评估结果运用。

第三节 健全空天地网调查监测体系

充分利用省级“空天地网”一体化综合监测体系，全面、动态、及时、准确掌握全区耕地现状和变化情况，对耕地实行全流程闭环式管理。

一、构建“空天地网”综合监测体系

结合卫星遥感“全面覆盖”和铁塔视频监测“实时、高清”的特点，大力推进“空天地网”综合监测体系建设，围绕耕地保有量、永久基本农田保护和高标准农田建设，重点开展违法占用破坏耕地、耕地“非农化”“非粮化”、耕地抛荒、新增耕地、恢复耕地、农田设施管护等监测，为耕地保护管理提供强大监测支撑，助力落实最严格耕地保护制度，提升社会各界耕地保护意识。

二、助力“早发现，早制止”

持续加快综合监测问题图斑提取和下发速度，对发现的违法占用破坏耕地、耕地“非农化”“非粮化”等问题，通过“图斑快递”系统，第一时间推送至乡镇、村组，做到“早发现、早制止”，最大限度把问题“发现在初始、制止在萌芽”，最大限度降低执法成本和执法难度。对“图斑快递”中未及时处置的重点问题，每月分类制定任务清单，通过月清“三地两矿”机制，逐宗研究处理；对经初步核实，确实存在违法行为，但情节轻微、面积较小、短时间内可及时整改到位的，及时督促责任主体务必整改到位；对情节较重、整改难度较大的重点问题，需多部门协同处理，做到“月清月结”。

第四节 构建耕地全程一体化管控体系

围绕耕地调查、规划管控、用途管制、占补平衡、综合整治、动态监测、督察执法、考核奖惩、宣传教育等各环节建立耕地全程一体化管控体系，确保全区耕地总量不减少、质量不降低、生态有改善。

一、完善耕地协同监管机制

依托推行田长制，压实各级耕地保护责任，实现耕地保护责任全覆盖。严格耕地用途管制，落实耕地占补平衡和进出平衡，稳妥有序恢复耕地，强化耕地保护目标管理。

二、建立早发现、早制止、严查处的执法监督机制

以动态巡查为主，结合卫片执法检查和信访举报等方式，及时发现违法违规占用耕地行为。严禁未办理用地手续占用耕地的建设项目动工建设，对已经动工的一律责令停止施工，严肃查处违法违规占用和破坏耕地特别是永久基本农田、改变耕地用途的行为。对违法违规搞非农建设、违规占用永久基本农田植树造林、挖塘养殖、挖湖造景、“大棚房”问题等破坏耕地的“非农化”“非粮化”行为，严肃查处、严肃追责。

三、健全耕地保护督察考核机制

通过例行督察、专项督察、日常督察等形式，加大耕地保护督察力度，重点督察耕地保护主体责任落实、耕地保护工作机制建设、建设用地审批、永久基本农田划定、耕地占补平衡和违法用地监管等情况，并督促按时保质完成督察发现问题整改工作。严格落实耕地保护责任目标考核规定，把耕地保有量和永久基本农田保护目标作为可考核、可追责的硬杠杠。

第十一章 重点项目安排

第一节 旱改水重点项目

为有效缓解区域内资源分布区域性和结构性不平衡导致的耕地占补平衡落实难的问题，安排实施旱改水重点项目。旱改水重点项目的选取范围主要是从水源、坡度、土壤质地三个方面入手：一、水源充足。项目区应有水库、河流等作为水源供给，其供水能力应在不影响项目区内外现有耕地灌溉用水的同时，满足新增水田的灌溉要求，应优先选择具备自流灌溉条件的区域。二、地势平缓开阔，最大地面坡度不得大于15度。同时，应避免水土流失易发区及其他生态脆弱区域。三、土壤质地较好，土体厚度不得小于0.60m。土壤质地以砂壤或壤土为宜，不得选择极端的砂土或粘土区域。对旱改水资源潜力数据进行分析，最终确定在本轮规划期内安排实施3个旱改水重点项目。依托新建、改扩建水库等水利工程，修筑灌溉排水设施，实现旱地变“粮田”，预计可新增水田规模0.11万亩，耕地质量稳步提升。

表11-1 旱改水重点项目表

单位：亩

第二节 土地整治重点项目

规划期内对分布集中、具备开发条件的耕地后备资源地块进行适度开发，拟选取以下项目作为规划近期土地整治重点项目示范性工程，预计有效补充耕地0.11万亩。

表11-2 土地整治重点项目表

单位：亩

第三节 耕地恢复重点项目

在把握好社会风险、生态环境影响的基础上有序开展耕地恢复，通过实施耕地恢复重大项目，有效推进耕地恢复工作。规划期内拟选取4个项目作为恢复耕地重点项目示范性工程，预计拟有效恢复耕地0.30万亩。

表11-3 恢复耕地重点项目表

单位：亩

第四节 高标准农田建设项目安排

在把握好社会风险、生态环境影响的基础上有序开展农田水利基础设施建设，有效推进高标准农田建设项目。规划至2030年，全区拟安排实施高标准农田建设项目19个，其中包含高标准农田新建项目与改造项目；规划至2035年，区域内永久基本农田应全部建设为高标准农田。

表11-4 高标准农田建设项目安排表

单位：亩

第十二章强化规划实施保障

第一节 加强组织领导和统筹协调

紧紧围绕党中央、国务院关于耕地保护工作的决策部署，进一步建立健全我区“3+1”田长制机制，压紧压实乡镇（街道）、村组耕地保护主体责任。全面加强党对耕地保护工作的领导，对耕地保护实行党政同责，把耕地保有量和永久基本农田保护目标任务足额带位置逐级分解下达，并签订耕地保护目标责任书，作为刚性指标实行严格考核、一票否决、终身追责。要充分认识耕地保护的重大意义和严峻形势，各相关部门、乡镇（街道）主要负责人要亲自抓，定期研究部署工作，以更坚决的态度、更有力的举措落实最严格的耕地保护制度。

区直相关部门各司其职、紧密配合、主动作为，落实耕地保护共同责任。区自然资源局要全面履行耕地保护职责，负责田长办日常工作，加强与区田长制工作委员会各成员单位协调，牵头制定并落实规划用途管制、耕地占补平衡和进出平衡、遏制耕地“非农化”各项措施，牵头负责田长制考核和耕地保护责任目标考核，严格执行耕地保护法规政策，建立土地违法举报奖励制度。区农业农村局负责耕地质量保护工作，推动将高标准农田建设纳入永久基本农田，加强农田水利工程运行维护和粮食生产功能区监管，做好各类耕地“非粮化”行为的整治工作；强化土地承包经营权管理，规范耕地利用和农业结构调整，依法查处农业建设破坏耕地种植条件的违法行为，加强农村宅基地管理，同时参与耕地保护责任目标考核工作。区林业局负责落实严禁违规占用耕地绿化造林等要求，严格控制耕地转为林地、草地，防止违规占用耕地、永久基本农田、耕地后备资源、恢复属性地类造林、建设湿地、建设自然保护地以及违规扩大退耕还林还草范围，协调处理造林绿化、林果业发展与耕地保护关系。区财政局根据财政事权和支出责任划分，统筹资金支持田长制运行工作，负责保障耕地保护工作资金，会同区自然资源局、区农业农村局研究制定耕地保护利用奖励补偿激励资金及补充耕地种植补助等政策，统筹保障田长制、补充耕地、恢复耕地、耕地地力保护补贴、耕地保护利用奖励补偿激励等各类耕地保护相关资金落实，并促进耕地保护制度落实。区生态环境分局要积极开展土壤污染调查，及时掌握和反馈全区耕地环境状况，配合农业农村部门开展受污染耕地安全利用工作。区审计局要切实将耕地保护责任履行情况纳入领导干部自然资源资产离任审计内容。区发展改革、住房和城乡建设、交通运输、水利、文化和旅游、乡村振兴等部门要按照各自职责，对建设项目选址、立项加强评估论证，严格审核，尽量不占或减少占用耕地。区司法局负责加强耕地保护利用法治宣传，促进耕地保护利用法治建设。区纪委监委、法院、检察、公安部门要加强协调联动，推进建立违法用地纪检监察、行政执法与刑事司法衔接机制，积极落实涉及耕地违法违规问题的联动办案制度。

第二节 加强规划传导和计划实施

强化与规划年度计划衔接。耕地保护专项规划要落实本行政区国民经济和社会发展规划、国土空间总体规划等上位规划的要求，做好与林地等其他相关专项规划的衔接，共同扛起耕地保护责任。按照短期计划与长期规划协调配合的要求，年度计划要落实耕地保护专项规划提出的发展目标和重点任务。将专项规划确定的主要指标分解纳入年度指标体系，设置年度目标并做好年度间综合平衡，明确重大工程、重大项目、重大举措的年度实施要求。

加强规划实施管理与评估。建立科学合理的耕地保护专项规划实施管理机制，从源头上引导耕地保护和耕地后备资源开发利用，实现耕地保护管理从被动向主动转变。强化耕地后备资源开发利用相关项目的合规性审查，项目完全属于专项规划确定的耕地后备资源规划重点区域的优先安排，非规划范围内原则上不得安排项目，因特殊情况必须实施项目的，需及时对规划进行修改，并经原程序批准后方可实施。建立健全规划实施年度监测分析、中期评估和总结评估制度，鼓励开展第三方评估，加强实地调查研究，强化监测评估结果应用。

第三节 加强资金统筹

建立健全耕地保护专项资金使用机制。统筹新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、土地出让金等资金，按照《关于将部分土地出让金用于农业土地开发有关问题的通知》（国发〔2004〕8号）、《新增建设用地土地有偿使用费财务管理暂行办法》（财建〔2001〕330号）、《湖南省耕地开垦费征收使用管理办法》（湘政办发〔2019〕38号）等文件要求，建立耕地保护专项资金，专项用于田长制、补充耕地、恢复耕地、耕地保护利用奖励补偿激励等耕地保护相关支出。

切实有效保障耕地保护相关资金。根据《湖南省零陵区高标准农田建设规划》，参考我区近年来田长制、耕地恢复年度预算标准，结合我区实际情况，综合确定规划期耕地保护相关投资，按照项目分类其中田长制1680万元（120万元/年，14年），耕地恢复2550万元（0.1万元/亩，2.55万亩），补充耕地开发39000万元（平均2.5万元/亩，1.56万亩），高标准农田建设68421.93万元（参考区农业农村局高标准农田建设规划），耕地保护利用奖励补偿激励3850万元（参考周边县市区5元/亩年，55.08万亩，14年）；按照资金来源分类其中区财政规划期总投入8080万元（包括田长制、耕地恢复、耕地保护利用奖励补偿激励），上级财政规划期总投入68421.93万元（包括高标准农田建设），社会资本规划期总投入39000万元（包括补充耕地开发）。

第四节 加快科技支撑和信息化建设

科技赋能提升耕地保护智慧监管水平。通过综合应用卫星遥感、人工智能、三维GIS、移动通信等科技手段，融合多场景应用为耕地保护提供新技术和新手段，利用卫星影像和铁塔视频监测等手段，健全空天地网调查监测体系，全面建立并实施耕地及永久基本农田保护运行规范、权责清晰、制度完备、监管到位的管理保护体制，实现耕地变化信息监测、耕地保护监督、占补平衡、进出平衡、耕地保护目标责任考核、永久基本农田监测监管等耕地保护业务管理工作的数字化、网络化以及智能化，实现耕地保护“横向到边，纵向到底”责任全覆盖，确保耕地和永久基本农田数量不减少、质量不降低，牢牢守住耕地保护红线和粮食安全底线，为落实“长牙齿”的耕地保护事业探索新路子、推动新跨越、促进新发展。

信息化建设增强耕地资源治理能力。充分利用自然资源“一张图”，有效对接国土空间基础信息平台、电子政务审批系统、“田长制”管理信息平台等，建立耕地保护“一张图”，集成耕地变化信息、耕地占补平衡、进出平衡、恢复耕地任务落实、高标准农田建设、全域土地整治等内容，全面、实时、精准掌握全区耕地数量、质量等情况，加快从数据到决策、从决策到指令的过程，增强耕地资源治理能力。

技术创新促进耕地资源的特色利用。要充分发挥好我区的耕地资源优势，进一步加强耕地质量研究，开展污染耕地综合技术修复和特色水稻利用方法技术研究，培育一批特色耕种基地，探索打造特色水产品牌并推进稻渔综合种养，形成优质、健康的粮食品牌。

第五节 加强耕地保护机制探索创新

全面推行耕地保护田长制，实行最严格的耕地保护制度。以“田长制”为抓手，明确总体工作目标及各级“田长”的保护责任和工作要求，强化耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，积极探索建立“田长制”党员包户“137”责任制，将田长责任落实在全区农村党员；创新推行“乡村振兴+田长制”月例会，将监督管理延伸到“最后一公里”，牢牢守住耕地保护红线和粮食安全底线。田长制建立主要任务是严守耕地保护红线、严格土地用途管制、严控耕地违法行为、不断提升耕地质量，将耕地保护任务逐级落实到责任人、责任地块，实现地有人种、田有人管、责有人担。田长制办公室主要落实耕地保护目标责任、实行最严格的耕地保护制度、加强耕地动态监测监管、强化耕地建设和地力提升等工作。

建立健全耕地保护补偿激励机制。贯彻落实国家主体功能区战略对农业空间的定位，探索建立粮食产销区利益补偿机制，平衡耕地保护责任主体和耕地保护受益主体利益。区人民政府从耕地开垦费、土地出让金等费用中安排资金，对耕地保护利用良好的乡镇、村组、集体经济组织和农户予以补偿。乡镇、村组、集体经济组织应当将取得的补偿资金，用于耕地保护、地力培肥、农田基础设施建设、恢复属性地类恢复为耕地等。

完善应对耕地“非农化”“非粮化”机制。从严格耕地用途管制和挖潜存量建设用地两方面推动建立耕地用途转换的听证制度，完善新增建设用地与处置闲置建设用地、批而未供用地的挂钩机制，严格遏制耕地“非农化”。在乡村振兴中，对租赁经营耕地的活动进行监督，鼓励种粮型规模经营和耕地流转，严格限制耕地非食物类种植活动，管控耕地“非粮化”。建立健全月清“三地两矿”机制，每月定期组织相关部门、乡镇（街道）召开工作部署会议，对卫星监测发现的耕地“非农化”“非粮化”问题及时组织整改，做到“月清月结”。

健全广大公民和社会主体积极参与机制。加大耕地保护政策制度的宣传，认真总结推广基层永久基本农田特殊保护的成功经验和做法，强化舆论宣传和社会监督，主动加强耕地、永久基本农田特殊保护政策解读，及时回应社会关切，引导全社会树立保护耕地和永久基本农田的意识，提升公民对耕地资源与粮食安全的认知水平，让广大公民理解国家对耕地进行特殊保护的重要性。通过构建激励性政策体系，在唤醒社会主体的耕地保护意识的基础上，引导社会主体在耕地节约集约、耕地生态利用、耕地保护工程等方面加大工作和投入力度。

第六节 挖掘和传播耕地的文化价值

传承与弘扬优秀农耕文化。农耕文化是中国传统文化的重要组成部分，是中国文化的基础，博大精深。时至今日，农耕文化中的许多哲理、理念、思想和对自然规律的认知仍具有一定的现实意义和应用价值。湖南的农耕文化渊远流长，是中华农耕文化的源头之一，各级各部门要以耕地保护为契机，高度重视优秀农耕文化和传统农业的保护、传承与发展。

文化创新驱动乡村旅游。结合耕地保护和农耕文化价值传播，依托产业基础、乡村风貌、生态环境、历史遗迹、民俗文化等资源，在传承保护与科学开发的基础上，提炼乡村旅游文化主题，赋予乡村旅游丰富的文化内涵，以景观农业、乡村民俗文化体验为核心内容，打造集农业观光、科普教育、文化体验、休闲运动、婚庆、乡村度假旅游为一体的新型乡村文化旅游服务业态，助推乡村旅游高质量发展。

开展美丽田园创建活动。以整治耕地“非粮化”、违法乱占耕地、抛荒地等耕地保护行动为切入点，强化与农业农村、财政、生态环境、水利、交通等多部门的协调联动，着力打造一批田园环境整洁、农业设施整齐、生产过程清洁、整体效果美观的美丽新田园示范样板点。同时，加大对美丽田园创建的宣传力度，推广工作中的好经验、好做法，发动社会各界共同参与田园整治行动，促进城乡环境优化、美丽经济发展、百姓增收致富。

附件：1.零陵区耕地保护规划指标表

2.耕地保护相关指标分解表

3.耕地保护目标分布图

4.永久基本农田分布图

5.补充耕地空间分布图

6.耕地保护重点项目分布图

附件1

 零陵区耕地保护规划指标表

单位：万亩