永州市零陵区土地开发整理中心2017年度耕地开发项目专项资金绩效评价报告

零陵区财政局、永州市零陵区土地开发整理中心

为了解2017年度耕地开发项目专项资金管理使用情况及项目实施效果，进一步规范和加强财政专项资金使用管理，切实提高财政资金使用效益和项目管理水平，为以后年度专项资金预算安排提供重要参考依据。按照《湖南省人民政府关于全面推进预算绩效管理的意见》（湘政发〔2012〕33号）、《永州市人民政府关于全面推进预算绩效管理的实施意见》（永政发[2013]24号）和《永州市零陵区预算绩效管理暂行办法》（零政办发[2014]4号）文件精神，结合《关于开展2017年度零陵区土地开发整理中心耕地开发项目专项资金绩效评价的通知》（零财绩[2018]）9号）的具体要求，我们接受委托，于2018年8月20日至9月5日，对永州市零陵区土地开发整理中心2017年度耕地开发项目专项资金进行评价。零陵区土地开发整理中心对所提供的与耕地开发项目专项资金绩效相关资料的真实性、合法性、完整性负责，我们的责任是在零陵区土地开发整理中心所提供的与耕地开发项目专项资金绩效相关资料的基础上发表绩效评价意见。本报告只对财政预付、社会投资、政府回购资金的评价。

一、项目基本情况

（一）项目概况

按湖南省土地开发整理中心耕地开发项目方案，零陵区土地开发整理中心选择适宜的土地经营区，并符合当地土地利用总体规划、土地开发整理规划、林地保护和利用规划、农田水利规划及水土保持规划等相关规划。以确保全区耕地占补平衡。

（二）项目绩效目标

2017年主要工作任务

确定今年内完成6700亩的新耕地指标，对耕地占补平衡开发项目组织实施管理。按照国家、省、市耕地占补平衡“先补后占、占优补优”的政策要求，大力推进我区土地开发项目的申报、立项、实施及验收，确保全区耕地占补平衡，保障建设用地报批需求，并在此基础上引导社会优质资本投入“三农”产业，促进全区经济发展，实现项目经济效益、生态效益和社会效益显著提升。

二、绩效评价工作情况

（一）绩效评价目的

为加快推进耕地占补平衡开发项目进程，促进全区土地资源的优化配置和合理利用，进一步管理和使用好投资耕地开发项目专项资金，提高投资耕地开发项目专项资金使用效益和管理水平，为以后年度财政预付、社会投资、政府回购提供重要依据。

（二）项目绩效评价依据

对零陵区土地开发整理中心2017年度耕地开发项目专项资金进行绩效评价的依据：

1、永州市人民政府办公室关于印发《永州市社会投资补充耕地开发项目管理办法》（永政办发〔2017〕30号）；

2、永州市人民政府办公室《永州市人民政府办公室关于进一步规范全市耕地后备资源开发利用的实施意见》（永政办发〔2017〕31号）；

3、永州市零陵区财政局《关于开展2017年度零陵区土地开发整理中心耕地开发项目专项资金绩效评价的通知》（零财绩[2018]）9号和中央、省有关财政资金管理的政策规定、财务会计制度等。

（三）绩效评价过程

根据零陵区财政局委托，湖南华信求实会计师事务所有限公司负责绩效评价工作的具体组织实施。自2018年08月20日至09月05日，湖南华信求是会计师事务所组织项目三人小组，对零陵区土地开发整理中心进行现场评价。项目组通过座谈会听取情况，审查政策文件、相关报表、账簿、凭证和项目业务台账等资料，实地调查了部分乡镇耕地整理开发项目现状，采集相关照片，并根据零陵区土地开发整理中心的绩效评价自评报告等材料进行分析，形成评价结论。

三、绩效评价指标分析情况

（一）项目资金收入预算执行

项目所需资金（包括项目工程建设资金和立项审批费用等）全部由社会垫资，财政预付。2017年耕地开发项目项目资金预算1071.93万元，财政实际预付前期费用833.61万元。      

2017年零陵区土地开发整理中心耕地开发项目项目资金预算执行情况表（万元）

    上表指标金额、实际拨付、结余等数根据单位提供的2017年预算内指标执行情况分析编制填列。

（二）项目资金实际支出情况

根据省市相关文件，经区委、区政府研究同意，零陵区土地开发项目采取社会投资模式，即全部由社会投资主体按规划设计要求全额垫资建设，待项目完工通过验收并取得省国土资源厅新增耕地指标文件后，由零陵区城建投资公司按财政评审意见出资回购耕地指标。截止2017年零陵区土地开发整理中心耕地开发项目资金实际总支出594.39万元，具体明细如下表：

2017年零陵区土地开发整理中心耕地开发项目资金拨付表（元）

（三）项目资金管理情况

湖南省财政厅湖南省国土资源厅湘财建【2015】95号关于印发《湖南省土地整冶与耕地保护专项资金管理》的通知、湖南省国土资源厅下发了湘国土资发【2015】43号《湖南省国土资源厅关于引导和规范社会投资耕地开发的通知》、永州市人民政府办公室下发了永政办发【2017】30号《永州市社会投资补充耕地开发项目管理办法》的通知，《零陵区农村土地整治项目管理办法》、《零陵区农村土地整治项目现场管理人员考核办法》等规章管理制度，为确保项目资金的安全运行，零陵区土地开发整理中心一是实行项目资金专人专户的管理；二是在资金拨付中坚持“先报后审再批用”的原则，层层把关；三是对资金使用情况进行跟踪监督，保证资金使用的合理和安全；四是实行公对公的资金转帐支付；五是前期工作费和管理费用的支出实行局党组集体研究决定，确保资金的安全运行，项目的实际支出符合财政法规和财务管理制度，资金使用基本合理。

（四）项目组织实施情况

（一）、项目管理情况

项目批复后及时成立了项目建设工作协调小组，零陵区委办公室零办【2017】28号中共永州市零陵区委办公室永州市零陵区人民政府办公室《关于成立零陵区土地开发项目工作协调小组的通知》，由区委常委、宣传部长唐建明任组长，分管副区长汤安权和正处级干部唐显荣任副组长，区政府办分管副主任、区财政、发改、农业、水利、林业、环保、国土、城投等24个的关部门主要负责人和各乡镇长、办事处主任为成员，工作协调小组下设办公室，由国土资源局长兼任办公室主任，并抽调8名工作人员负责项目建设现场管理。

（二）项目组织情况

土地开发项目经过了项目申报、论证批复、规划设计、项目建设、竣工验收五个阶段。

项目申报由社会投资主体先行确定拟开垦地块，经村组干部群众和当地乡镇政府签署意见后报给区国土部门，再由区政府组织农业、水利、林业、环保、财政等部门实地踏勘，出具选址踏勘报告和相关论证意见，对符合立项条件的项目下达立项批复，然后委托有资质的技术单位进行测绘和规划设计，编制预算。预算经区财政部门审核后，由社会投资主体按评审通过的设计方案与预算进行实施。同时，由区土地开发整理中心选取有资质的工程监理单位进行全程监管，确保工程质量和进度。

　　竣工验收由区政府牵头组织农业、水利、林业、环保、国土、财政、城投、乡镇、监理进行现场验收。

　　工程造价由现场施工人员、监理公司出具工程量签证单，报区财政投资评审中心审定。

（三）、项目实施情况

土地开发整理中心摸底上报了《关于珠山镇乐塘村土地开发项目立项的请示》、《关于大庆坪张寨山脚等十三个土地开发项目立项的请示》、《关于石岩头镇凤凰山村等十八个土地开发项目立项的请示》，经区人民政府研究同意实施珠山镇、大庆坪镇、黄田铺镇、富家桥镇、石岩头镇等进行了土地开发项目。

四、项目绩效情况

1、经济效益

零陵区土地开发整理中心主要是负责全区土地开垦整理、土地收购储备。为了保障全区经济发展和城市建设需要，确保全区耕地占补平衡。零陵区原欠永州市国土资源局3000多亩耕地指标，且永州市国土资源局明确不再调剂邻区耕地指标的情况下，区委区政府非常重视，多次就土地开发工作进行了研究，并先后于2017年3月17日、5月12日召开区政府常务会、区常务委员会讨论确定全区2017年度土地开发项目建设任务、实施范围、投资方式、资金来源、组织领导和部门职责等，确定今年内完成6700亩的新耕地指标。土地开发前，项目区均为荒草地、残次林地等，其经济效益基本为零。开发后，项目区变为了成片的耕地（新增耕地率达83%以上）。通过各种灌排设施的配套和完善、种植结构的调整，并综合考虑项目区土地流转等因素，规划种植为水果，并套种西瓜、玉米等农作物，在秋末或冬季节则种植油菜、桔子，开发后每年增加的经济效益约为959.8元/亩。

2、生态效益

为确保全区2017年度耕地补充总量动态平衡，推进经济社会持续健康发展，经区人民政府研究同意实施珠山镇、大庆坪镇、黄田铺镇、富家桥镇、石岩头镇等进行了土地开发项目。通过土地开发整理中心努力，已实施珠山镇、大庆坪镇、黄田铺镇、富家桥镇、石岩头镇等进行了土地开发项目。第一批次土地开发项目为大庆坪乡寨山脚等 10个项目，建设面积317.99公顷（4769.85亩），目前有8个项目均已完工，其中;黄田铺镇双牌村18.0606公顷、富家桥镇永兴桥等四个村23.6462公顷、石岩头镇柴家村、毛屋里村8.46公顷均由湖南省国土资源厅补充耕地项目指标确认。

通过在土地开发区综合应用工程措施和科技措施，实行田、水、路综合治理，增加有效耕地面积，实现零陵区耕地总量动态平衡的目标，改善当地群众的生产生活条件。

（1）、通过灌溉与排水工程建设以及各种生物、工程措施，优化农作物种植结构，可涵养水源、治理水土流失，防止土地退化和土壤污染，增强土壤肥力和抗灾能力，提高土地产出率。

（2）、通过耕地开发开发，将改变利用率低的现状，为提高土地集约化利用打下基础，通过耕地开垦建设，可改造高低不平、弯弯曲曲的农村道路，建成分布合理的道路网络。

（3）、耕地开发项目实施将为项目区内产业结构调整奠定坚实的基础，为项目区新的产业布局创造优越的基础设施条件。

（4）、耕地开发项目实施后，区内将形成“田块相对平整、渠相通、路相连”的格局，提高了农业机械化程度，增加有效耕地面积，提高了耕地质量，提高项目区抵抗洪涝灾害能力，建设与生态开发有机结合，使农业生态环境得到改善，为土地资源的永续利用和经济的稳步增长创造条件。

（5）、耕地开发项目建成稳定投产后，项目区作物常年轮作换茬生长，通过推广有机肥和绿肥，改善土壤结构，降低土壤侵蚀能力，更有利于创造一个优良的生态环境

3、社会效益

社会投资耕地开发形成的耕地填平补齐指标用于占补平衡的，以保障城市经济发展用于国家重点工程建设用地的需要，同时还为乡镇增加耕地面积。

（1）、耕地开发项目的建设和实施，将为农村剩余劳动力转移提供新的途径，从而促进农村社会稳定。当前城镇和农村普遍存在着大量剩余劳动力，如何为这部分劳动力创造就业机会是关系社会稳定的重要问题，本项目建设和实施可为解决这一问题发挥一定的作用。

（2）、耕地开发项目的建设和实施可以有效缓解人地矛盾，为实现耕地总量动态平衡发挥重要作用。

（3）、通过耕地开发项目的建设和实施能促进农村致富和区域经济发展，项目实施后，增加了耕地面积，提高了耕地质量，有利于当今农村产业结构调整，为农业增产增收提供了物质基础，从而打开了致富的希望大门。

综上所述，项目实施将增加有效耕地面积，为实现零陵区耕地总量动态平衡做出了重要贡献。耕地开发项目建成后，区内基础设施的得到配套完善；有效控制了水土流失，改善了项目区村民的生产、生活条件；促进项目区的农业产业结构调整，促进地区经济的发展，增加就业机会，维护社会安定，在经济收入、生态环境、社会效益等方面有显著效益。

五、综合评价结果  

项目资金财政实际拨付833.61万元，实际支付前期费用594.39万元，其中：水利局水土保持补偿费271.37万元，林业局森林植被费196.82万元，测绘可研74.36万元，设计及预算编制47.83万元，管理费用4.01万元。结余资金239.22万元。实际支付占实际拨付的71.30%。

根据《零陵区2017年度耕地开发项目项目绩效评价指标体系》评分，得分78分（详见附件3），财政支出绩效为“良”。

六、存在的问题

1、主要存在“重建轻管”的思想。在项目的建设过程中，多注重于项目的施工管理、检查、验收，对工程后期管护及地力培肥、落实耕种等方面还重视不够，项目的效益发挥还有待进一步提高。

2、根据相关要求每项工程均设置了标志牌，项目区设置了管护公约牌、资金与项目公示牌及项目区总标志牌，但到现场发现有些标志牌不全。

3、通过实地调查，发现有个别村的耕地开垦后种植的油茶、桔子树杂草丛生，成活率较低，后续培植未跟进，存在管理不到位现象。

七、有关建议

1、零陵区土地开发整理中心在对补充耕地开发项目现场管理、控制工程投资、质量和进度的各项管理制度有待进一步提高。

2、耕地开垦后，土地整理中心应与当地乡镇政府及时地办理耕地移交手续，乡镇应根据移交的耕地开垦类别、建立了一系列管理制度来规范后续开发耕种。

3、加强土地培肥和落实耕种。进一步加强与当地乡镇和村组的协调沟通，督促土地权利人按要求落实耕种，切实提升新增耕地的地力，杜绝“抛荒现象”“只种不管”的现象，土地权利人（承包人）应将后续培植管理跟进。

4、健全农村土地整治机制，统筹全区耕地后备资源开发，合理利用耕地后备资源。从严落实“十三五”农村土地整治规划，依据土地利用总体布局规划，合理安排布局，耕地是不可再生资源做到有计划开发，即满足耕地占补平衡指标又可保证持续发展的需要。

 特别说明：2018年5月湖南省财政厅已委托湖南大宇联合会计师事务所对零陵区土地整理中心2015-2017年度国土整治专项资金进行了整体评价（截止报告日尚未出具评价报告）。

附表：土地整理中心绩效评价表格20180906

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二〇一八年九月八日